I OSK 2471/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: X. Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w K. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 189/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Y." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. nr KOC/3389/Go/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi kasacyjne w całości Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 189/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Y." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 listopada 2020 r. nr KOC/3389/Go/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia uchylił zaskarżoną decyzję (k. 151, 160-172 akt sądowych). Skargi kasacyjne wywiedli: A. D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.Ś., M.D., reprezentowani przez adwokata M.W.; B. M.P., reprezentowany przez adwokat M.K. A. D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.Ś., M.D., zaskarżyli wyrok I SA/Wa 189/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 7 ust. 2 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279, dalej dekret warszawski) i art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z "1961 r. nr 18 poz. 94") - przez ich błędne zastosowanie; 2. błędne zastosowani[e] art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70, dalej ustawa wywłaszczeniowa lub uztwn), polegającego na przyjęciu, że wzorcem kontroli dla oceny legalności ww. decyzji i orzeczenia z [4 czerwca - uw. NSA] 1960 r. jest - poza art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego także art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn, w sytuacji, w której nie był on podstawą wydania ani decyzji, ani orzeczenia, i jako taki nie znajduje zastosowania do oceny ich legalności; 3. błędne niezastosowani[e] art. 1, art. 38 i art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym [kraju - uw. NSA] (Dz.U. nr 16 poz. 109, dalej dekret planistyczny lub dpzp) i bezpodstawne przyjęci[e], że zaświadczenie lokalizacyjne może samoistnie zmienić przeznaczenie planistyczne nieruchomości wynikające z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (substytut planu zagospodarowania), w sytuacji gdy zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego mogły być dokonywane jedynie w trybie adekwatnym do sporządzenia takiego planu; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, przez uchylenie decyzji organu nadzorczego wskutek błędnego uznania, że kwestionowane orzeczenie [z] 4 czerwca 1960 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, mimo że odmowna decyzja nie wskazuje konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie odnosi się do jego zapisów a jako podstawę "domowy" [wino być "odmowy" - uw. NSA] wskazano bliżej niesprecyzowany cel "użyteczności publicznej", a w dacie wydania orzeczeni[a] z 4 czerwca 1960 obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym [dalej PA, rpa lub rozporządzenie Prezydenta], co oznacza że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu, z naruszeniem norm procesowych zawartych w przedmiotowym rozporządzeniu, nie wyjaśniło i nie uzasadniło przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego, co stanowiło rażące naruszenie obowiązującego w dniu wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, przez uchylenie decyzji organu nadzorczego wskutek błędnego uznania, że w aktach sprawy nie [ma - uw. NSA] żadnego wiarygodnego dowodu (np. opracowania geodezyjnego) z którego wynikałoby, ze grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu i w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z 4 czerwca 1960 r. w granicach nieruchomości hip. Nr [...], mimo że w aktach postępowania znajduje się odpis z działu I księgi hipotecznej [...] zgodnie z treścią którego dla działki o powierzchni 18 a 38 m2 (pochodzącej z działek nr [...] - 19 m2 z nr [...] - 678 m2 z nr [...] - 490 m2 i z nr [...] - 651 m2 założono osobną księgę wieczystą KW nr [...] na wniosek nr 1771/61 z dnia 6 września 1965 a aktualny numer ww. księgi [...] to [...], a więc stronami postępowania są podmioty, których prawa ujawniono w księdze wieczystej nr [...], w tym Spółdzielnia Mieszkaniowa "Y.". Skarżący kasacyjnie A wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 273-281 akt sądowych). Pismem z 19 marca 2024 r. X. Spółka Akcyjna Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. (dalej Spółka lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. M.M., Spółka jako następca prawny skarżących: D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.Ś., M.D. (na podstawie art. 1051 i 1053 kc), także reprezentowani przez r. pr. M.M., zgłosiła udział w niniejszym postępowaniu, wstępując w ich sytuację prawną; z najdalej posuniętej ostrożności procesowej wniosła o dopuszczenie X. Spółki Akcyjnej Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. do udziału w toczącym się postępowaniu. Pełnomocnik Spółki podniósł, że interes prawny X. Spółki Akcyjnej Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. wynika wprost z wstąpienia Spółki w sytuację prawną D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.Ś., M.D. wskazując, że interes prawny Spółki jest tożsamy z interesem prawnym uprzednio uczestników (k. 448-494, 540-540v akt sądowych). B. M.P. (dalej skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok I SA/Wa 189/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepis[ów] postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 133 ppsa przez uchylenie, mimo braku podstaw, decyzji z dnia 23 listopada 2020 r. jako wydanej z naruszeniem art. 7 i art. 8 w zw. z art 77 § 1 kpa wobec błędnego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie została w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśniona sfera przedmiotowa, która to konstatacja była wynikiem wadliwego uznania, że w aktach sprawy brak jest wiarygodnego dowodu (np. opracowania geodezyjnego) z którego wynikałoby, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] znajdował się w granicach nieruchomości hip. nr [...] dz. [...], [...] i [...], w sytuacji gdy do akt sprawy niniejszej przy piśmie z 26 listopada 2016 r. złożono odpis działu I księgi hipotecznej [...], z którego zapisów jednoznacznie wynika, że dla działki o powierzchni 18a38 m2 (pochodzącej z działek nr [...]-[...] m2, nr [...] - 678 m2, nr [...] - 490 m2 i nr [...] - 651 m2) założono osobną księgę wieczystą KW nr [...] na wniosek nr 1771/61 z 6 września 1965 - podpis nieczytelny, a zgodnie z uproszczonym wypisem rejestru z gruntów z dnia 28 lutego 2020 r. dla dz. ew. [...] przy ul. W. 9 pow. 0,2198 prowadzona jest księga elektroniczna [...], a które to dokumenty prawidłowo ocenione zgodnie z art. 133 ppsa winny prowadzić do konstatacji odmiennej tj. uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo stwierdziło, że rzeczona dz. ew. [...] wchodziła w skład nieruchomości ozn. hip. [...] dz. [...], [...] i [...], co winno skutkować oddaleniem złożonej skargi w oparciu o art. 151 ppsa, a nie jej uwzględnieniem; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie, mimo braku podstaw, decyzji z dnia 23 listopada 2020 r. na skutek wadliwego stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa tj. art 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wobec braku zweryfikowania w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania orzeczenia dekretowego planistycznego powodu odmowy uwzględni[e]nia przez PRN m.st Warszawy wniosku dekretowego w sytuacji gdy organ rzeczonych przepisów nie naruszył, bowiem w decyzji z dnia 23 listopada 2020 r. dokonał analizy obowiązującego dla nieruchomości planu zagospodarowania tj. Planu Generalnego na lata 1955-1960 i w oparciu o zapisy tegoż Planu uznał brak spełnienia przesłanek do odmownego rozpoznania wniosku dekretowego w dacie wydania orzeczenia podlegającego ocenie w trybie nadzoru; 3. art 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie, mimo braku podstaw decyzji z 23 listopada 2020 r., na skutek wadliwego stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7 i art. 8 w zw. z art 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec zaniechania dokonania analizy możliwości odmowy uwzględniania wniosku dekretowego w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn w sytuacji gdy organ w rzeczonej decyzji poczynił ustalenia w aspekcie przedmiotowych przepisów tj. art. 51 ust. 1 w zw. z art 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poddając analizie w szczególności wskazanie lokalizacyjne nr 68 z 19 września 1958 r., zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 15 września 1959 r., pismo z 15 marca 1965 r. o przeznaczeniu terenu pod zabudowę mieszkaniową wysoką, czym wypełnił dyspozycje art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którym to rozstrzygnięciem naruszono również art. 151 ppsa wobec braku oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 294-302 akt sądowych). Na rozprawie dnia 17 października 2025 r. r. pr. N.R.-N. - pełnomocnik substytucyjny X. Spółki Akcyjnej Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K., wnosiła i wywodziła jak w skardze kasacyjnej Spółki, zwracając uwagę, że właściwe jednostki redakcyjne przepisów powstępowania administracyjnego znajdują się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie M.P. wnosił i wywodził jak w jego skardze kasacyjnej, zwracając uwagę, że właściwa jednostka redakcyjna art. 12 kpa znajduje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania Spółdzielni "Y." w W. wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (k. 616-616v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 zd. 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. Po myśli art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia: "art. 8 kpa" (czterokrotnie wskazany jako wzorzec kontroli pkt 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej i dwukrotnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - s. 2 akapit ostatni; s. 6 akapit 3 od góry); "art. 12 kpa" (wskazany wyłącznie na s. 4 w akapicie 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej; "art. 133 ppsa" (dwukrokrotnie wskazany jako wzorzec kontroli pkt 1 petitum skargi kasacyjnej i dwukrotnie wskazany w dwu ostatnich akapitach na s. 3 skargi kasacyjnej) M.P. nie zostały postawione dostatecznie starannie. Art. 8 i art. 12 kpa dzielą się na 2 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Art. 133 ppsa dzieli się na 3 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Wbrew oświadczeniu pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, żaden z tych wzorców kontroli nie doczekał się wskazania właściwych jednostek redakcyjnych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółki. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w red.: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Wbrew stanowisku pełnomocnika M.P., prezentowanym na rozprawie dnia 17 października 2025 r., ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu zarzutów, Autor skargi kasacyjnej B nie wskazał, naruszenia którego paragrafu art. 8, art. 12 kpa i którego paragrafu art. 133 ppsa się dopatruje. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzuty naruszenia "art. 8 kpa, art. 12 kpa i art. 133 ppsa" nie nadawały się do rozpoznania. A. Odnosząc się do skargi kasacyjnej X. Spółki Akcyjnej Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. Zarzuty naruszenia: art. 7 ust. 2 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279) i art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z "1961 r. nr 18 poz. 94") - przez ich błędne zastosowanie oraz błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70), polegającego na przyjęciu, że wzorcem kontroli dla oceny legalności ww. decyzji i orzeczenia z 4 czerwca 1960 r. jest - poza art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego a także art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn, w sytuacji, w której nie był on podstawą wydania ani decyzji, ani orzeczenia, i jako taki nie znajduje zastosowania do oceny ich legalności (punkty I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej) - okazały się nieusprawiedliwione. Orzeczenie z 4 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/S/132/60 zapadło pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70 - tempus regit actum - uw. NSA), przeto wzorcami kontroli w niniejszej sprawie winny być: art. 7 ust. 2 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279) i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70), nie zaś pod rządem ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu tekstu jednolitego Dz.U. z "1961 r. nr 18 poz. 94", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 6 kwietnia 1961 r. W orzeczeniu z 4 czerwca 1960 r. organ dekretowy prawidłowo powołał art. 7 ust. 2 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279). W dacie wydania orzeczenia dekretowego poza dekretem warszawskim organ orzekający związany był przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu pierwotnym Dz.U. nr 17 poz. 70, dalej uztwn, ustawa z 1958 r.), która poszerzyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej. Art. 51 ust. 1 uztwn stanowił: "Poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy.". Art. 3 uztwn w brzmieniu pierwotnym stanowił: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych." (ust. 1); "Na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla)." (ust. 2). Historycznie pojęciu "celów użyteczności publicznej" nadawano szerokie znaczenie, które zostało wypracowane w dialogu doktryny oraz judykatury. Trafnie na ewolucję pojęcia "cel użyteczności publicznej" już w piśmiennictwie i praktyce przedwojennej wskazał Marian Zimmermann, podnosząc, że celem takim będzie cel leżący w interesie Państwa - z wyłączeniem celów czysto fiskalnych. Wywłaszczenie może np. nastąpić na rzecz monopolów państwowych (u nas np. monopolu zapałczanego czy tytoniowego; M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s. 23), a w doktrynie i praktyce powojennej K. Sobczak (Nowe prawo wywłaszczeniowe, Państwo i Prawo 1958/8-9/294). Taki sposób wykładni pojęcia "celów użyteczności publicznej" był także relewantny w czasie, w którym wydano orzeczenie administracyjne z 4 czerwca 1960 r. W literaturze przedmiotu przyjmowano wówczas, że znaczenie "celów użyteczności publicznej" przypisane temu pojęciu przez M. Zimmermanna, zachowało swoją aktualność w realiach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz, W. Pr. 1975, dalej W. Ramus 1975, s. 33, uw. 4 do art. 3). Nie ulega wątpliwości, że budowa mieszkalnych domów wielokondygnacyjnych była celem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 uztwn także w brzmieniu pierwotnym (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1962, dalej W. Ramus 1962, s. 19-20, uw. 6-8 do art. 3). Brak przywołania w orzeczeniu z 4 czerwca 1960 r. wprost art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn, wbrew stanowisku Kolegium, nie stanowi o niezastosowaniu przez organ dekretowy normy prawnej wywiedzionej z tych przepisów, skoro organ ten powołał się na przeznaczenie gruntu: "Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod budownictwo miesz.[kaniowe] wielokond.[dygnacyjne]" (k. 45-45v akt administracyjnych - w białej teczce akt administracyjnych, oznaczonych: "[...]" ). Nie świadczy o nieważności orzeczenia przywołanie art. 7 ust. 2 dekretu, skoro w dacie wydania orzeczenia obowiązywały w systemie prawnym art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn, stanowiące podstawę prawną do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla ówczesnych współwłaścicieli ("Dotychczasowy właściciel gruntu" - verba legis - art. 7 ust. 1 in princ. dekretu). Sąd I instancji trafnie wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu 4 czerwca 1960 r. zadania w zakresie realizacji budownictwa mieszkaniowego wielokondygnacyjnego (np. kwaterunkowego, społecznego,) były zarezerwowane dla podmiotów państwowych i spółdzielni mieszkaniowych (art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 13 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz.U. nr 5 poz. 16). Podobna sytuacja dotyczyła budownictwa mieszkaniowego typu pracowniczego i służbowego realizowanego przez podmioty państwowe (uchwała Nr 496 Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1951 r. o rozdziale i wykorzystaniu mieszkań pracowniczych i służbowych - M.P. Nr A-68 poz. 887 ze zm.). Osoby fizyczne mogły realizować inwestycje w zakresie budownictwa mieszkaniowego indywidualnego niskiego przez budowę domów jednorodzinnych bądź małych domów mieszkalnych. Osoby fizyczne mogły również nabywać na własność tego typu domy mieszkalne. Inwestorem w zakresie realizacji inwestycji dotyczących budownictwa wielomieszkaniowego mogły być jednostki gospodarki uspołecznionej w postaci spółdzielni mieszkaniowych i właściwe służby inwestycyjne prezydiów rad narodowych. Spółdzielnie mogły nabywać na własność nieruchomości zabudowane budynkami wielomieszkaniowymi [§ 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr 81 Rady Ministrów z dnia 15 marca 1957 r. w sprawie pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności (M.P. Nr 22 poz. 157); Część C - wstęp i pkt 9.10 Załącznika do uchwały Nr 285 Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1959 r. w sprawie przyjęcia tez dotyczących typizacji w budownictwie (M.P. Nr 70 poz. 365 ze zm.); Część C - wstęp i pkt 9.10 Załącznika do uchwały Nr 507 Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1959 r. w sprawie uzupełnienia tez dotyczących typizacji w budownictwie (M.P. z 1960 r. Nr 23, poz. 109); § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr 26 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 1959 r. w sprawie budowy przez prezydia rad narodowych dodatkowych domów mieszkalnych przeznaczonych na sprzedaż ludności (M.P. Nr 17 poz. 70); art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz.U. Nr 31 poz. 131); art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132)]. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, w tym i wielokondygnacyjne w ramach realizacji celów z art. 3 uztwn (na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego, decyzji o lokalizacji inwestycji; art. 15 ust. 3 pkt 1 uztwn w brzmieniu pierwotnym) uzasadniało odmowę przyznania prawa własności czasowej wobec obowiązywania art. 51, później art. 54 uztwn w brzmieniu począwszy od j.t. Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 (wyroki NSA z: 15.4.2009 r. I OSK 1427/08; 25.3.2011 r. I OSK 766/10; 13.8.2015 r. I OSK 2689/13; 26.7.2017 r. I OSK 139/17, 9.5.2018 r. I OSK 1889/16; 24.10.2022 r. I OSK 2188/19, cbosa). Z tych przyczyn nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1, art. 38 i art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. nr 16 poz. 109; zm. z 1947 r. nr 52 poz. 268; z 1949 r. nr 27 poz. 197; z 1958 r. nr 31 poz. 138, dalej dpzp). Wskazane jako wzorce kontroli przepisy dpzp są nierelewantne. W istocie w kontrolowanej sprawie nie doszło do "Zmiany w planach zagospodarowania przestrzennego [...]" (verba legis - art. 39 ust. 1 in princ. dpzp), bowiem zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej lub decyzja planistyczna są formą stosowania planu zagospodarowania przestrzennego przez uprawniony do tego podmiot, dla potrzeb procesu inwestycyjnego, nie zaś formą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że dnia 9 lutego 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1858 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 5 poz. 32), wprowadzająca zmiany w ustawie z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym, uwzględnione w jednolitym tekście tej ustawy (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94), to zagadnienia lokalizacji inwestycji nadal regulowały akty wcześniejsze: uchwała nr 270 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (MP nr 67 poz. 407); zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (§ 1-10 i 42-46; MP nr 67 poz. 408 i z 1959 r.nr 70 poz. 367) oraz akty które weszły w życie po 4 czerwca 1960 r., nawiązujące do wcześniejszych regulacji w tej materii. W szczególności były to: zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (MP nr 62 poz. 268, dalej zarządzenie z 1961 r.). Za ciągłością uregulowań dotychczasowych przemawiały w szczególności §§ 46-49 zarządzenia z 1961 r. "Decyzje o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, wydane przed dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia, zachowują swą ważność. Do decyzji tych stosuje się przepisy § 25." (§ 46 zarządzenia z 1961 r.) "Do czasu wejścia w życie zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w porozumieniu z Przewodniczącym Komisji Planowania przy Radzie Ministrów w sprawie zasad sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania założeń inwestycji, wydanego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), zamiast przepisów § 15 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 niniejszego zarządzenia stosuje się przepisy §§ 25, 27 i 28 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (Monitor Polski z 1957 r. Nr 67, poz. 408 i z 1959 r. Nr 70, poz. 367)." (§ 47 zarządzenia z 1961 r.). "W sprawach lokalizacji szczegółowej inwestycji oraz wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia, postępowanie toczy się w trybie ustalonym w dotychczasowych przepisach o lokalizacji inwestycji." (§ 48 zarządzenia z 1961 r.). "Tracą moc przepisy §§ 12-41 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (Monitor Polski z 1957 r. Nr 67, poz. 408 i z 1959 r. Nr 70, poz. 367) z zastrzeżeniem przejściowego stosowania przepisów, o których mowa w § 47." (§ 49 zarządzenia z 1961 r.). W kontrolowanej sprawie postępowanie o lokalizację szczegółową inwestycji wszczęto przed dniem wejścia w życie zarządzenia z 1961 r., przeto postępowanie to toczyło się w trybie ustalonym w dotychczasowych przepisach o lokalizacji inwestycji. Zasadą było, że nieruchomość objęta wnioskiem wywłaszczeniowym musiała się mieścić w granicach lokalizacji zamierzonej inwestycji, wykreślonych na mapie lub szkicu sytuacyjnym załączonym do zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Teren wnioskowany do wywłaszczenia może być mniejszy niż wykazany w takim zaświadczeniu, ale nie może wykraczać poza granice lokalizacji wykreślone na mapie lub szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do zaświadczenia. Zasada ta nie obowiązywała w razie realizacji osiedlowego budownictwa mieszkaniowego. W przeciwieństwie do innego typu inwestycji – dopuszczalne jest przy zatwierdzaniu lokalizacji szczegółowej, oznaczenie terenu bez jednoczesnego dokładnego określenia jego granic (§ 18 ust. 3 zarządzenia z 1961 r.). Może zachodzić sytuacja, że zaświadczenie lokalizacji szczegółowej, a właściwie załączony do niego zarys planu ogólnego, nie będą zawierały ścisłych i dokładnie wytyczonych granic lokalizacji szczegółowej. Dokładne granice precyzuje dopiero projekt wstępny. W takich wypadkach dokładne określenie granic lokalizacji dokonywane jest przy określaniu planu urbanistycznego, stanowiącego część projektu wstępnego inwestycji. Z tego względu granice terenu przewidzianego do wywłaszczenia dla budownictwa osiedlowego winny być wykreślane na mapie lub szkicu sytuacyjnym na podstawie projektu wstępnego, gdzie dyspozycja terenowa jest już dokładnie określona. Jeżeli teren wnioskowany do wywłaszczenia, ustalony na podstawie projektu wstępnego, wychodzi poza granice lokalizacji oznaczone w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, konieczne jest uzyskanie od organu, który zatwierdził projekt wstępny w zmienionych granicach lokalizacyjnych, innej, wymiennej decyzji lokalizacyjnej, uwzględniającej poprawione zgodnie z projektem wstępnym lokalizacji. (W. Ramus 1962, s. 93-94, uw. 9 do art. 15). Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej, z uwagi na tożsamość wzorców kontroli, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca kasacyjnie wskazała jako wzorzec kontroli § 1 art. 77 kpa (s. 4 skargi kasacyjnej). Trafnie Sąd I instancji uznał, że w aktach sprawy nie ma żadnego wiarygodnego dowodu (np. opracowania geodezyjnego [; opracowania synchronizacyjnego - uw. NSA]), z którego wynikałoby, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu i w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z 4 czerwca 1960 r. w granicach nieruchomości hip. nr [...], dz. [...], [...] i [...]. Po analizie Kolegium uznało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "przekazane dokumenty nie dają podstaw do dokładnego określenia współczesnego stanu przedmiotu postępowania". Kolegium zwróciło się do Wnioskodawców o wykonanie stosownych opracowań geodezyjnych bądź o zgodę na obciążenie kosztami takiego opracowania, jednak nie uzyskało pozytywnej odpowiedzi. Wobec powyższego Kolegium, ustalając zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy, korzystało w znacznej mierze z ogólnie dostępnych materiałów kartograficznych i historycznych zamieszczonych w serwisie mapowym m.st. Warszawy (http://mapa.um. warszawa.pl/), przy czym dopiero po umieszczeniu wiosną 2020 r. w tym serwisie zakładki "Zabytki", stało się możliwe przynajmniej orientacyjne nałożenie granic dawnych działek z hip. [...] na granice obecnych działek ewidencyjnych (s. 5 akapit 4 i 5 decyzji z 23 listopada 2020 r.; przykładowy wydruk z mapy elektronicznej części działek - w folijce k. 124 w białej teczce nr KOC/3388/Go/18). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa). Art. 84 § 1 kpa w zakresie normatywnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, normatywnie odpowiada art. 278 § 1 kpc, co czyni dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 278 § 1 kpc użytecznym w postępowaniu administracyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 605-607, nb 1-3 do art. 84 kpa). Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia zawodowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki [...], z którą wiąże się to zagadnienie. Jeżeli takie zagadnienie wystąpi, sąd nie może zaniechać zasięgnięcia opinii biegłego z tej tylko przyczyny, że skład sądu lub niektórzy jego członkowie mają potrzebne wiadomości specjalistyczne, byłoby to niedopuszczalne połączenie w osobach członków składu orzekającego funkcji sędziowskich z funkcjami biegłego. Nieraz samo dokonanie ustaleń faktycznych wymaga dysponowania wiedzą techniczną i doświadczeniem w danej dziedzinie, a nawet odpowiednią aparaturą badawczą, może więc uzasadniać zasięgnięcie opinii biegłego (wyr. SN z 20.6.1984 r. II CR 197/84, OSNC 1985/2-3/37, aprobowane przez E. Wengerka w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 458 uw. 2; wyr. SN z 20.10.1975 r. I CR 474/75 z glosą B. Czachórskiej, OSPiKA 1976/12/233, aprobowany przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Postępowanie dowodowe. Komentarz, Wolters Kluwer 2024, s. 236, uw. 9 do art. 278). Dowód z opinii biegłego z uwagi na składnik w postaci wiadomości specjalnych jest dowodem tego rodzaju, iż nie może być zastąpiony inną czynnością dowodową, np. przesłuchaniem świadka. Jeżeli więc zgodnie z art. 278 § 1 kpc sąd może dojść do wiadomości specjalnych wyłącznie poprzez skorzystanie z pomocy biegłego, to sąd dopuszcza się naruszenia art. 232 zdanie drugie kpc, skoro z urzędu nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego, natomiast dowód ten jest niezbędny dla miarodajnej oceny zasadności wytoczonego powództwa (wyr. SN z 24.11.1999 r. I CKN 223/98, aprobowany przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, GUDI LEX, Wolters Kluwer 2020, t. II, s. 907 - do art. 278). Za odwoływaniem się do dorobku kultury prawnej na tle art. 278 kpc opowiada się doktryna prawa administracyjnego (P. Dańczak w: red. Naukowa Tomu II cz. 1 W. Chróścielewski w: red. naczelni G. Łaszczyca, A. Matan, System prawa administracyjnego procesowego, t. II cz. 1, p. 7.2.1.; 7.2.4, s. 507-509, 515-516 i aprobowane przez Autora orzecznictwo i poglądy doktryny). Według art. 84 § 1 kpa, jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji może zwrócić się do biegłego [...] o wydanie opinii. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ, rozpoznając sprawę, obowiązany jest wykorzystać ten środek dowodowy. Na inny aspekt konieczności zasięgnięcia opinii biegłego wskazał NSA w wyroku z 10.3.2021 r. II OSK 1946/19: Nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 kpa [...]" (aprobowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 606-607, nb 3 do art. 84). Sąd może zasięgnąć opinii biegłego w celu wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe, aby zebrany w sprawie materiał i ustalenia faktyczne stanowiły wystarczającą podstawę do wydania prawidłowej, wolnej od niepewności opinii (wyrok SN z 26.2.2009 r. IV CSK 418/08, Lex 1347885, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 909 do art. 278). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, odpis z działu I księgi hipotecznej [...] nie był wystarczającym dowodem, że działka nr [...] w całości bądź w części (a jeżeli tak, to w jakiej części) obejmowała dawne działki nr [...], [...] i [...]. Domniemanie z wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 kwh) obejmuje tylko prawa; nie dotyczy danych faktycznych stanowiących przedmiot wpisów w dziale I-O (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 36, uw. 1). Wyraźnie zwróciło na to uwagę Kolegium, uznając, że "przekazane dokumenty nie dają podstaw do dokładnego określenia współczesnego stanu przedmiotu postępowania", dążąc do wyjaśnienia tych istotnych okoliczności dowodami w postaci opracowań geodezyjnych, do wykonania których wezwano wnioskodawców bądź o zgodę na obciążenie kosztami takiego opracowania bądź zadeklarowania przez wnioskodawców, że pokryją oni stosowne koszty wykonania takich opracowań. Kolegium słusznie poszerzyło dowody w sprawie o dokumenty udostępnione w zakładce Zabytki, w serwisie mapowym m.st. Warszawy (http://mapa.um.warszawa. pl/). Mimo zbadania elektronicznej wersji tych dokumentów, Kolegium trafnie uznało, że mimo umieszczenia wiosną 2020 r. w serwisie zakładki "Zabytki", stało się możliwe wyłącznie "przynajmniej orientacyjne nałożenie granic dawnych działek z hip. [...] na granice obecnych działek ewidencyjnych". Ogląd wydruków owych materiałów (mniej czytelna kserokopia wydruku z mapy elektronicznej części działek - w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych (KOC/6245/Go/20 - w białej teczce nr KOC/3389/Go/18, gdzie naniesiono mało czytelne na kserokopii cyfry: 5, 7, 8); przykładowy wydruk z mapy elektronicznej części działek - w folijce k. 124 w białej teczce nr KOC/3388/Go/18), pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę tę podzielić. "Orientacyjny" w języku polskim oznacza: [...] 2. "określający coś w przybliżeniu, dający ogólne pojęcie o czymś": Dane orientacyjne" (Wielki słownik poprawnej polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN 2006, t. 1 s. 720, znaczenie drugie); orientacyjny [...] 2. O. kosztorys [...] 4. Norma o[orientacyjn]-a; pomiary o[orientacyjn]-e [...] (S. Skorupka, Słownik Frazeologiczny języka polskiego, Wiedza Powszechna 2002, t. 1, s. 613). Ponieważ istota sprawy dotyczy praw rzeczowych do nieruchomości, zbudowanych budynkami wielomieszkaniowymi, nie ulega wątpliwości, że konicznym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, który w opracowaniu synchronizacyjnym dokonałby precyzyjnego przyporządkowania przedmiotowych działek - dawnych (zapisanych w hip. nr [...] w - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy) - obecnym i naniósł w sposób precyzyjny właściwe granice działek. Kolegium w realiach kontrolowanej sprawy, z naruszeniem art. 84 § 1 błędnie nie przeprowadziło koniecznego dowodu z opinii biegłego geodety. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co skutkowało jej uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 75 ust. 2 i art. 47 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. nr 36 poz. 341 [, zm. z 1934 r. nr 110 poz. 976; z 1938 r. nr 3 poz. 16], dalej rozporządzenie Prezydenta z 1928 r. [lub rpa bądź PA]). "Jeśli decyzja jest w całości lub części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie" (art. 75 ust. 2 rpa). Postępowanie administracyjne ma na celu a) ustalenie okoliczności faktycznych i b) dokonanie oceny prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Decyzja jako wynik postępowania administracyjnego jest ostatecznym wnioskiem z a) ustalenia okoliczności faktycznych i b) oceny prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji winno przedstawić proces myślowy, przez który organ orzekający doszedł do decyzji. [...] uzasadnienie powinno przytaczać, dlaczego uznano za udowodnione te lub inne okoliczności, zaś inne za nieudowodnione, oraz jak i dlaczego tak właśnie oceniono pod względem prawnym ustalone okoliczności faktyczne. AVG [austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym] zawiera następującą regułę uzasadnienia decyzji: "W uzasadnieniu należy w sposób jasny i krótki przedstawić wyniki postępowania wyjaśniającego, względy, którymi się kierowano przy ocenie materiału dowodowego oraz przyjęte na tej podstawie rozwiązanie kwestyj prawnych (§ 60; E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Orzecznictwo - okólniki. Księgarnia Powszechna Kraków 1937, w. 2 zmienione i uzupełnione, s. 150 uw. 8 do art. 75 rpa). Mimo, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 75 ust. 1 rpa, w istocie w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej podnosi zarzut błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn (Dz.U. nr 17 poz. 70), polegającego na przyjęciu, że "wzorcem kontroli dla oceny legalności ww. decyzji i orzeczenia z [4 czerwca] 1960 r. jest - poza art. 7 ust. 2 dekretu [warszawskiego] także art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji w której nie był on podstawą ani decyzji, ani orzeczenia i jako taki nie znajduje zastosowania do oceny ich legalności" (s. 2 skargi kasacyjnej Spółki). Tak rozumiany zarzut nie przemawiał za stwierdzeniem nieważności orzeczenia z 4 czerwca 1960 r. "Powołanie się na podstawę prawną - oznacza wskazanie szczegółowe (artykuł, paragraf, ustęp, litera, punkt) przepisu prawnego, uzasadniającego decyzję. Niepowołanie w orzeczeniu żadnych przepisów prawnych formalnych lub materialnych, na których orzeczenie się opiera, stanowi wadliwość postępowania (wyrok NTA z 22.10.1925 r., l. rej. 1542/23; ZW 771). Nienaprowadzenie przepisów prawa materialnego, którymi władza się kierowała przy rozstrzygnięciu stanowi naruszenie postępowania administracyjnego ze szkodą dla skarżącego (wyrok NTA z 12.2.1925 r., l. rej. 1595/23; ZW 552). Zdaniem naszym, nieprzytoczenie ustawy, jakkolwiek jest naruszeniem przepisu ust. 1 art. 75 PA, nie jest jednakże istotnym naruszeniem, mogącym powodować uchylenie decyzji w postępowaniu kasacyjnym. Wniosek ten opieramy na analogii między przepisem art. 75 PA, a przepisem art. 711 dawniej obowiązującej ustawy o postępowaniu cywilnym w b. zaborze ros., jakkolwiek nakazywał, iżby wyrok zawierał "powoływanie się na ustawy, którymi się sąd powodował", był interpretowany stale w ten sposób, że skoro sprawa jest osądzona prawidłowo, nieprawidłowe powołanie się na ustawę, lub niepowołanie się na ustawę nie stanowi powodu kasacyjnego (liczne wyroki b. Senatu ros. 1886 r. Nr 35; 1885 r. Nr 70; 1896 r. Nr 95; 1885 r. Nr 65; również wyrok SN OSP 1936 p. 266, uzasadnienie ustęp 4). Por. 436 w zw. z art. 351 KPC. Zbliżony do tego poglądu jest wyrok NTA, głoszący, że błąd oczywisty w zacytowaniu ustawy nie może sam przez się powodować bezzasadności orzeczenia, jeżeli nie ma wątpliwości, które postanowienie ustawy orzeczenia miało na myśli (wyrok z 23.11.1923 r. l. rej. 1120/22, ZW 197). Z tego stanowiska NTA wynika, że nie samo niepowoływanie lub błędne powołanie ustawy jest powodem do uchylenia wyroku, lecz jedynie wytworzenie stanu rzeczy nie można pojąć, na jakim przepisie prawnym wyrok się opiera (aprobowane przez E. Iserzona - op. cit., s. 146/147, uw. 3 do art. 75 rpa). W kontrolowanej sprawie brak przywołania w orzeczeniu z 4 czerwca 1960 r. wprost art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn (w brzmieniu pierwotnym), które obowiązywały w dniu wydania orzeczenia z 4 czerwca 1960 r., wobec trafności orzeczenia, nie skutkowały nieważnością tego orzeczenia, jak to trafnie przyjął Sąd I instancji. "Urzędnik prowadzący rozprawę obowiązany jest, mając zawsze na uwadze interes publiczny, dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz możliwego uzgodnienia sprzecznych interesów stron, przyczem powinien dać możność osobom interesowanym zapoznania się ze sprawą, a także złożenia potrzebnych oświadczeń." (art. 47 ust. 1 rpa). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że "[...] Judykatura zwraca uwagę na ówczesne standardy procedowania - nieumiejętne posługiwanie się przez urzędników prawem, w tym drukami decyzji, niedostosowywanie treści druku do stanu faktycznego. W takiej sytuacji NSA uznaje, że orzeczenie orzekało o prawach osoby mającej zdolność prawną (spadkobiercy poprzedniego właściciela) i mogło wywołać skutki prawne. Taka sytuacja nie skutkuje nieważnością decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie jest orzeczeniem o prawach osoby zmarłej (wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2872/14)" (s. 14 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 189/21). Za tym, że organy działały - zwłaszcza w okresie stalinowskim - z naruszeniem rpa - wielokrotnie wskazywała doktryna. Do faktów powszechnie znanych (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa) należy to, że w latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Według stanu na dzień 15 lutego 1967 r. na 7553 rozpatrzone wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (A. Poczobutt-Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 77-79, 84; A. Poczobutt-Odlanicki, M. Żebrowski, Kierunki gospodarowania terenami na obszarach skomunalizowanych i na pozostałych obszarach m.st. Warszawy, Warszawa 1969; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Wyd. Adam Marszałek 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 267-268; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 34). Powszechnie wiadomo, że wnioski dekretowe były niejednokrotnie usuwane przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa (H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wolters Kluwer 2013, 3.1.1.1, s. 68-69). Od 1944 r. do 1980 r. decyzje administracyjne nie były kontrolowane przez sądy administracyjne. Nowe władze nie pozwoliły na reaktywowanie Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Dopiero w 1980 r. rozpoczął orzekać Naczelny Sąd Administracyjny. Mimo tych historycznych ograniczeń, w każdej sprawie indywidualnie należy stwierdzić, czy konkretne orzeczenie administracyjne dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji w sposób staranny i przekonujący wskazał, że orzeczenie z 4 czerwca 1960 r. nie było dotknięte rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; s. 13-16, 21-25 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 189/21). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że orzeczenie z 4 czerwca 1960 r. nie było orzeczeniem o prawach osoby zmarłej. Skoro w postępowaniu uczestniczyła spadkobierczyni M.G. – M.G., to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 4 czerwca 1960 r., mimo jego przywołania w wadliwie wypełnionym druku orzeczenia. Słusznie Sąd I instancji uznał, że drugorzędne znaczenie miało to, że M.G. składała wniosek dekretowy jako kurator nieobecnego właściciela, nie wiedząc czy, kiedy i w jakich okolicznościach został zamordowany M.G. M.G., urodzony 15 sierpnia 1987 r. w Warszawie, był porucznikiem polskiej Marynarki Wojennej, nalazł się niewoli sowieckiej i został osadzony w obozie NKWD w Starobielsku. Znalazł się na liście wywozowej [...] został zamordowany przez NKWD w kwietniu 1940 r. w Charkowie (art. 106 § 5 ppsa; art. 77 § 4 kpa; Wielka Encyklopedia PWN 2005, t. [...], s. [...] - hasło Starobielsk; 2001 t. 5 s. [...] hasło Charków; https://katyn.ipn.gov.pl/[...].html) - dostęp 2.10.2025 r. g. 15.44. Należy zwrócić uwagę, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli już w dacie wejścia dekretu warszawskiego: wdowa po M.G. i jego syn. Skoro hipoteczny właściciel przedmiotowej nieruchomości znajdował się na liście wywozowej z obozu internowanych oficerów polskich w Starobielsku, i przewieziony został do Charkowa w konwoju NKWD, to należy przyjąć, że został w dniu dowiezienia do więzienia NKWD w Charkowie zamordowany wraz z kilkudziesięcioma przewiezionymi tym samym konwojem NKWD innymi polskimi oficerami (Stanisław Mikke, Misja. Prawdziwa relacja z prac ekshumacyjnych w Charkowie i Miednoje, CONTRAST Warszawa 1992, s. 21-22), spośród kilku tysięcy polskich oficerów, internowanych w obozie NKWD w Starobielsku. B. Odnosząc się do skargi kasacyjnej M.P. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 § 1 kpa (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 § 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 § 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 uztwn i art. 151 ppsa. W istocie wzorce kontroli, podniesione w skardze kasacyjnej skarżącego kasacyjnie, odpowiadają wzorcom kontroli wskazanym w skardze kasacyjnej Spółki. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy przywołać argumenty wyżej podniesione przy analizie zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej kasacyjnie. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej skarżącego kasacyjnie nie prowadził do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zaprezentowanego w pogłębionym i spójnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Art. 32 Konstytucji PRL nie dzielił się na ustępy, lecz na punkty. Uchwały samoistne Rady Ministrów (art. 32 pkt 8 in medio Konstytucji PRL) nie mogły być podstawą działań ograniczających prawa obywateli PRL, na co trafnie wskazało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wkrótce po jego powstaniu. Brak precyzyjnego odniesienia się przez Kolegium do wskazanych przez Sąd I instancji dokumentów - w tym szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaświadczeń lokalizacyjnych i materiału mapowego - nie może być sanowany w skardze kasacyjnej. Skoro zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się niezasadne, obie skargi kasacyjne należało oddalić w całości (art. 184 ppsa).