I OSK 2485/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1099/15 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1099/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.D. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] ([...]) Prezydent Miasta S. na wniosek skarżącego zatwierdził podział należącej do niego działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w S., przy ulicy [...], na 37 mniejszych działek z przeznaczeniem pod budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej, drogi wewnętrzne i stację transformatorową. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.) ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wspomnianym jej podziałem. W uzasadnieniu organ odwołał się do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który uznał za zgodny z wymogami określonymi w przepisach art. 151, art. 154 i art. 156 u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W jego ocenie w operacie wskazano właściwe podstawy prawne oraz metody wyceny z ich uzasadnieniem i zbadano szczegółowo stan prawny nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca dokonał również prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uwzględniając transakcje sprzedaży działek niezabudowanych z prawem własności znajdujących się w wolnym obrocie od 2011 r. do 2014 r. ze strefy peryferyjnej i pośredniej miasta S. . Jako czynniki wpływające na wartość nieruchomości przed i po podziale wymienił: lokalizację, sąsiedztwo, otoczenie, uzbrojenie w media, warunki gruntowo-wodne, dojazd i ograniczenia. Ponadto wartość nieruchomości przed podziałem określił w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości większych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast po podziale – dobierając transakcje odnoszące się do działek leżących w większych kompleksach działek o takim przeznaczeniu. Cenę działek wydzielonych pod obsługę komunikacyjną ustalono jako średnią cenę rynkową za grunty sprzedane w udziałach pod drogi wewnętrzne. W konsekwencji wartość rynkową 1m2 gruntu przed podziałem w operacie określono na [...] zł, a po podziale na [...] zł, przy czym w przypadku działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne – na [...] zł, co dało wartość całej nieruchomości przed podziałem w kwocie [...] zł i po podziale w kwocie [...] zł. Opłatę adiacencką ustalono, zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2005 r., według stawki 30% w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości wynoszącego [...] zł. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 98a ust. 1 i art. 151-154 u.g.n. oraz art. 75 i 79 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez przyjęcie wadliwego operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Nawiązując do art. 151 i art. 154 u.g.n. podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości operatu szacunkowego, jak zaznaczyło, będącego obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, mającego na celu oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości, tj. przewidywanej jej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie zastosował metodę dopuszczoną prawem, dokonał wyliczeń odpowiadających tej metodzie i szczegółowo uzasadnił ich rezultaty. Organ zastrzegł, że nie może weryfikować opinii merytorycznie, lecz zauważył, iż nie budzi ona jego wątpliwości pod względem formalnym, a także jako dokument zupełny, logiczny i wiarygodny. Według niego wszelkie obiektywne kryteria szacowania zostały dobrane prawidłowo, a strona, kwestionując rzetelność opinii w tym zakresie, może stosownie do art. 157 u.g.n. skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych lub przedłożyć przeciwdowód w postaci operatu sporządzonego na jej własne zlecenie. Organ odwoławczy nie przychylił się też do sformułowanych w skardze zarzutów procesowych. Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 98a ust. 1 i art. 151-154 u.g.n. oraz art. 75 i 79 § 2 K.p.a. Wyraził pogląd, że organ odwoławczy oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym, bez jego dogłębnego zbadania, choć powinien prowadzić postępowanie z poszanowaniem wszystkich zasad ogólnych kodeksu postępowania cywilnego i podjąć niezbędne działania z urzędu, nie zaś przerzucać ciężar dowodu na stronę. Niemniej skarżący poinformował, że już po wydaniu decyzji wszedł w posiadanie operatu szacunkowego sporządzonego dla nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu spornej nieruchomości w roku 2013 r., czyli bezpośrednio przed podziałem, i że w jego świetle nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie omówił najpierw przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i skonstatował, że spór w sprawie ogniskuje się wokół jednej przesłanki opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości, mianowicie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, gdyż wszystkie zarzuty podważają operat szacunkowy, w którym ten wzrost wyliczono. Przywołał orzecznictwo, w myśl którego operat taki jest jedynym dowodem w rozpatrywanej materii i jako dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego wiadomości specjalne podlega ocenie takiej jak opinia biegłego, zgodnie z art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. W efekcie merytorycznie wiąże on organ, który nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy i wkraczać przez to w dziedzinę wymagającą wiadomości specjalnych, o ile operat opracowano z zachowaniem reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd przychylił się do oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organy wedle tych kryteriów, uznając, że zasadnie przyjęto go za podstawę do ustalenia wzrostu wartości rynkowej nieruchomości wskutek jej podziału, a następnie także opłaty adiacenckiej z tego tytułu. W pierwszej kolejności podniósł, że jest on aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n., w przeciwieństwie do operatu załączonego do skargi, który został po pierwsze sporządzony w dniu [...] grudnia 2013 r., czyli ponad rok przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, i po drugie na potrzeby własne wyceny wartości rynkowej innych, niż ujęte w zaskarżonych decyzjach. Stwierdził, że strona powinna przedstawić ten operat w postępowaniu administracyjnym, ponieważ byłaby to jedna z okoliczności, jakie organ mógłby wziąć pod uwagę rozważając celowość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie w trybie art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Sąd podzielił także stanowisko organów co do dopuszczalności metody zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, trafności przyjętych przezeń kryteriów mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości oraz przekonującego wyjaśnienia procesu wyceny i uzyskanych rezultatów. Zauważył, że organy nie miały żadnych powodów, by wzywać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień dodatkowych lub uzupełnienia dotychczasowej opinii, zlecać wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy albo wystąpić do organizacji zrzeszającej rzeczoznawców w trybie art. 157 K.p.a. Zaznaczył, że skarżący również mógł z tego trybu skorzystać lub przedłożyć własną, aktualną kontrwycenę swojej nieruchomości. Nie przychylił się też do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 75 i art. 79 § 1 K.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te, za każdym razem poprzedzone formułą "w szczególności", to kolejno: art. 98a ust. 1 u.g.n., art. 75 i art. 79 § 2 K.p.a. oraz art. 151-154 u.g.n., przy czym jedynie w tym ostatnim wypadku pełnomocnik sprecyzował, na czym polega zarzucane naruszenie prawa, kwestionując dokonany w sprawie wybór szacowania nieruchomości. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przedstawił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnotowując pogląd, że strona zwalczająca ustalenia poczynione w operacie szacunkowym powinna zwrócić się do samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych lub przedłożyć swój kontroperat. W tym kontekście podtrzymał zapatrywanie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno być prowadzone z poszanowaniem wszystkich zasad ogólnych kodeksu postępowania cywilnego, w szczególności nie jest ono postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym strona winna "prowadzić dowody", zwłaszcza wymagające nakładów, takie jak przygotowanie operatu szacunkowego na własne zlecenie. Skądinąd skarżący podważył prawidłowość operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie i na koszt organu, jego zdaniem w taki sposób, by wykazać wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Już po wydaniu decyzji wszedł bowiem w posiadanie operatu szacunkowego sporządzonego dla nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu jego nieruchomości w 2013 r., a więc bezpośrednio przed podziałem, w którym wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła średnio [...] zł za m2. Skoro zatem w operacie szacunkowym przyjętym w tej sprawie wartość nieruchomości wyliczono na [...] zł za m2, to oznacza to, że w wyniku podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości. Pełnomocnik podniósł, że fakt, iż operat szacunkowy przedstawiony przez skarżącego nie jest już aktualny, nie dyskwalifikuje tego dowodu wskazującego wątpliwości pozwalające zakwestionować operat szacunkowy dotyczący nieruchomości skarżącego. Jego zdaniem organy nie mogły tego dowodu pominąć, lecz powinny na jego podstawie uznać, że wartość nieruchomości skarżącego nie wzrosła. W efekcie postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej powinno być umorzone, a wydane w nim decyzje należy uchylić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, podjął polemikę z poszczególnymi zarzutami skargi kasacyjnej, akcentując, że przeprowadzona w niej krytyka operatu szacunkowego jest całkowicie gołosłowna. Zauważył, że dowód mogący mieć znaczenie dla oceny operatu był spóźniony, gdyż przedstawiono go dopiero na etapie postępowania sądowego i organy nie mogły się do niego odnieść przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Zwrócił zarazem uwagę, że wzrost wartości nieruchomości jej zwykłym i typowym następstwem jej podziału oraz że wyliczony przez niezależnego od organu rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości skarżącego o 2% nie może być uznany za nieracjonalny i oderwany od realiów rynkowych. Pełnomocnik zaznaczył również, że skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu i nie wskazał, jakie dowody wymagane prawem względnie objęte jego wnioskami nie zostały przeprowadzone. Nie zgodził się też z zarzutem podważającym metodę wyceny zastosowaną przez biegłego. Zaakcentował, że była to metoda dopuszczona prawem oraz odwołał się do reguły zawartej w art. 157 ust. 2 u.g.n., w myśl której sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego w sprawie. Stwierdził, że reguła ta musi tym bardziej znaleźć zastosowanie w stosunku do operatu opracowanego dla nieruchomości innej niż podlegająca wycenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wywierają więc doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty. Rozpatrywana skarga kasacyjna jest z tego punktu widzenia dotknięta pewnymi mankamentami. Dotyczą one już oznaczenia rodzaju podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób, w jaki pełnomocnik skarżącego zredagował wszystkie zarzuty kasacyjne, nawiązuje do drugiej z wymienionych podstaw, procesowej. Tymczasem część z przepisów objętych tymi zarzutami ma bezsprzecznie charakter materialnoprawny, jak np. art. 98a ust. 1 u.g.n. wskazujący przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie zachował należytej precyzji podczas formułowania zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Z tego względu nie można zaakceptować praktyki polegającej na poprzedzaniu każdego zarzutu zwrotem "w szczególności". Zarzut musi wszak wymieniać wszystkie kwestionowane przepisy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do uściślania lub korygowania skargi kasacyjnej, ani do wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, w tym domniemywania intencji strony i samodzielnego ustalania, do jakich przepisów zarzut się odnosi, poza tymi podanymi przykładowo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08, LEX nr 561329). Z tych samych powodów przepis będący przedmiotem zarzutu musi być wyartykułowany wyraźnie – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych – tak aby Naczelny Sąd Administracyjny nie był zmuszony do dokonywania samodzielnych konkretyzacji w tym zakresie, które wykraczają poza sferę należącą do jego kompetencji orzeczniczych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3381/14, LEX nr 2169168). W związku z tym wytknąć trzeba pełnomocnikowi skarżącego, że poprzestał na generalnym przywołaniu przepisów, które mają rozbudowaną postać, jak art. 75 K.p.a., dzielący się na paragrafy, czy art. 151-154 u.g.n., objęte niejako kompleksowo jednym zarzutem, mimo że regulują one cały wachlarz zagadnień łączących się z wyceną nieruchomości. Jedynie w tym ostatnim przypadku autor skargi kasacyjnej rozwinął zarzut, stwierdzając, w czym upatruje naruszenia wymienionych w nim przepisów. Wskazał mianowicie, że chodzi o wybór niewłaściwej metody szacowania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie poruszył jednak tej kwestii, nie wyjaśnił zwłaszcza, dlaczego metoda zastosowana w sprawie była błędna i nie podał, po jaką inną metodę należało sięgnąć i z jakich powodów. Nie odniósł się wcale do poglądu Sądu pierwszej instancji, że metoda ta była dopuszczona prawem i że została zastosowana konsekwentnie, z niezbędną wnikliwością i dokładnością oraz uwzględnieniem wielu czynników mających wpływ na ustalenie rynkowej wartości nieruchomości. Pełnomocnik nie podjął zresztą należytej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ograniczając się do powielenia zarzutów podniesionych w skardze wraz z powołaną już wtedy argumentacją. Nie zadbał przy tym nie tylko o to, by wykazać, że Sąd nieprawidłowo ustosunkował się do tych zarzutów negatywnie, ale także by usunąć błędy czy oczywiste omyłki popełnione w skardze, czego dowodzi choćby powtórzenie wręcz niezrozumiałej wzmianki o potrzebie przestrzegania przez organy zasad ogólnych określonych Kodeksem postępowania cywilnego. Niemniej powyższe mankamenty skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej całkowicie jako środka odwoławczego pozwalającego przeprowadzić kontrolę instancyjną zaskarżonego nią wyroku. Z jej uzasadnienia wynika przecież jednoznacznie, że podważa ona prawidłowość operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie którego ustalono wzrost wartości nieruchomości skarżącego w wyniku jej podziału, a następnie opłatę adiacencką z tego tytułu. Czyni to wszelako nie poprzez odniesienie się do treści tego operatu, np. krytykę powołanych w nim racji mających przemawiać na rzecz zastosowanej metody szacowania, doboru transakcji służących do porównań czy selekcji cech nieruchomości kształtujących cenę i przypisanego im znaczenia wyrażającego się w przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego współczynnikach liczbowych, lecz poprzez odwołanie się do operatu szacunkowego sporządzonego wcześniej i w odniesieniu do innej nieruchomości. Ten inny operat jest jedynym powodem, dla którego w ocenie pełnomocnika skarżącego należy odmówić jakiejkolwiek wartości dowodowej operatowi z dnia [...] sierpnia 2014 r. Można zatem domniemywać, że to ten dokument pełnomocnik miał na myśli, podnosząc zarzuty naruszenia art. 75 K.p.a. zawierającego przykładowe wyliczenie środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym oraz art. 79 § 2 K.p.a., przyznającego stronie tego postępowania prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu. Rozwijając ten wątek zwrócić trzeba wszelako uwagę, że ten inny operat nie został przedstawiony w toku postępowania administracyjnego, w którym skarżący nie zgłosił wniosków dowodowych ani nie przedłożył własnych dowodów mających na celu podważenie ustaleń poczynionych w operacie z dnia [...] sierpnia 2014 r., zwłaszcza, jak trafnie zauważył pełnomocnik organu, nie skorzystał z podstawowego w świetle art. 157 u.g.n. instrumentu kontroli operatu szacunkowego, jakim jest wniosek do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości jego sporządzenia. Rozpatrywany dowód, który według pełnomocnika skarżącego powinien doprowadzić do uchylenia decyzji wydanych w sprawie i umorzenia postępowania administracyjnego, został złożony już po zakończeniu tego postępowania, gdyż dołączono go do skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd ten orzeka na podstawie akt sprawy, przez które należy rozumieć przede wszystkim akta administracyjne, przekazane przez organ w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. wraz ze skargą i z odpowiedzią na nią. W konsekwencji zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny powinien być kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu i znajduje się w tych aktach (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 727/17, LEX nr 2285800). Sąd ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej, który zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. może uzupełnić tylko wyjątkowo, przeprowadzając dowód, i to wyłącznie z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pomijając fakt, że ostatnio przywołany przepis nie został objęty zarzutami rozpoznawanej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że całkowicie bezpodstawne jest założenie, jakoby operat szacunkowy sporządzony wcześniej i w odniesieniu do innej nieruchomości mógł podważyć prawidłowość przyjętego w sprawie operatu z dnia [...] sierpnia 2014 r. jedynie z tego powodu, iż wskazuje inną, niższą cenę 1 m2 gruntu. Niezależnie od tego, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu administracji publicznej ma szczególną moc dowodową, co zasadnie dostrzegł pełnomocnik organu, powołując się na regulację art. 157 ust. 2 u.g.n., uznać należy, iż tego rodzaju okoliczność niejako sama przez się nie stwarzała nawet wątpliwości, które mogłyby uzasadniać dalszą weryfikację operatu z dnia [...] sierpnia 2014 r. Pełnomocnik skarżącego nie podjął przecież próby porównania obu operatów w szerszym, merytorycznym zakresie, nie wskazując choćby tego, że dotyczyły one nieruchomości o zbliżonych parametrach, m.in. co do powierzchni, które podzielone zostały w analogiczny sposób co do liczby, wielkości i przeznaczenia wydzielonych działek, i wykazujących inne podobieństwa, szczególnie w zakresie cech uwzględnionych w operacie z dnia [...] sierpnia 2014 r. jako czynniki kształtujące wartość rynkową. Nie zestawił też metod zastosowanych przez rzeczoznawców majątkowych w obu przypadkach, nie wyeksponował ewentualnych różnic między nimi i co najważniejsze nie dowiódł, że to metoda przyjęta w innej sprawie prowadziła do rezultatu bardziej odpowiadającego realiom rynkowym. Z faktu, że w operacie szacunkowym załączonym do skargi nie dokonano ustaleń jednakowych z tymi poczynionymi w operacie z dnia 28 sierpnia 2014 r., nie wynika więc, iż ten ostatni operat jest nieprawidłowy, szczególnie jeżeli został on poddany w niniejszym postępowaniu wnikliwej ocenie, której pełnomocnik nie kwestionował w inny sposób. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ pełnomocnik organu, któremu na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. mógłby przysługiwać zwrot kosztów ze względu na wynik postępowania kasacyjnego, nie stawił się na rozprawę przed tym Sądem, a odpowiedź na skargę kasacyjną złożył z naruszeniem czternastodniowego terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. Termin ten upłynął bowiem z dniem [...] października 2016 r., podczas gdy odpowiedź tę złożono w Sądzie pierwszej instancji dopiero w dniu następnym. Zgodnie zaś z art. 85 P.p.s.a. czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna, toteż nie można jej uwzględniać podczas rozstrzygania o kosztach tego postępowania.