I OSK 2513/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 17/17 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 17/17 oddalił skargę P. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący wnioskiem z 25 czerwca 2013 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z 500 zł do kwoty wyższej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w [...] orzeczeniem z [...] listopada 2012 r., nr [...] uznała go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczyła do trzeciej grupy inwalidów - inwalidztwo pozostające w związku ze służbą w Policji. Podkreślił, iż niewątpliwie służba w Policji i związane z nią wymagania wpłynęły na stan jego zdrowia, a przebieg służby odbywał się "kosztem" jego życia prywatnego - rodzinnego. Zaznaczył także, że służbę pełnił w sposób przykładny i uczciwy, przestrzegając prawa, dochowując obowiązków oraz zasad etyki zawodowej policjanta. W związku z powyższym, kwota pobieranego przez niego dodatku służbowego nie jest adekwatna do jego zaangażowania w służbie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił podwyższenia wnioskowanego dodatku służbowego. Skarżący 3 września 2013 r. zwrócił się do organu o uzupełnienie decyzji z [...] sierpnia 2013 r., przez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku służbowego, bowiem wymieniona decyzja nie rozstrzygnęła o całości jego żądań. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z [...] września 2013 r. uzupełnił swoją decyzję z [...] sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie: "umarzam postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość". Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, a następnie wnioskiem z 28 listopada 2013 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zawiadomienie i wezwanie do udziału w niniejszej sprawie [...] Związku Zawodowego [...]. Komendant Główny Policji decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek policjanta w sprawie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego wszczyna postępowanie administracyjne. Dopiero bowiem pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącego z 28 listopada 2013 r. uznał, iż brak jest podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu określonej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez jej wniosku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 350/14, uchylił ww. decyzję z [...] grudnia 2013 r. Sąd stwierdził, że organ nieprawidłowo przyjął, że po stronie skarżącego brak jest legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Wskazał, że przepisy ustawy o Policji, jak też rozporządzeń wykonawczych, nie zastrzegają inicjatywy we wskazanym przedmiocie jedynie organowi. Postępowanie o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego może być wszczęte na wniosek strony. Dlatego też uznał, że decyzja z [...] grudnia 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zbadał przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, mając na względzie, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przyznający skarżącemu dodatek służbowy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2608/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2014 r. w części uchylającej decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2013 r. w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalił skargę, w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchylając w całości decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia odnoszące się do dwóch różnych żądań. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu podwyższenia dodatku służbowego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego dodatku. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie podwyższenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, co oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego. Uchylenie decyzji organu drugiej instancji w tym zakresie jest zatem wadliwe i narusza art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem Komendant Główny Policji przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten funkcjonariusz pobierał już taki dodatek na podstawie rozkazu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał natomiast stanowisko Sądu, że w sprawie o podwyższenie dodatku służbowego nie zaistniała przesłanka jego bezprzedmiotowości ze względu na brak dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na jej zainicjowanie przez podmiot nieuprawniony. Stwierdził, że o bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego nie przesądza także fakt, że w trakcie zainicjowanego w tym zakresie postępowania, przed wydaniem decyzji ostatecznej, doszło do ustania stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował, że decyzja w sprawie określenia wysokości dodatku służbowego ma charakter konstytutywny, a o dodatek taki może ubiegać się wyłącznie funkcjonariusz. Jeżeli wniosek taki zostanie skutecznie złożony przez funkcjonariusza, to winien on zostać rozpoznany, choć rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie okresu sprzed ustania stosunku służbowego, od wszczęcia postępowania do zakończenia służby. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem Komendanta Głównego Policji z przepisów art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") oraz § 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm., dalej: "rozporządzenie") jednoznacznie wynika, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta, zaś zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami i została poparta pozytywną oceną służby. W sprawie istotne jest również, że organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego na zajmowanym przez skarżącego jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie. Organ ten w ramach uznania administracyjnego decyduje o wysokości podwyższanego dodatku służbowego, zaś wniosek bezpośredniego przełożonego, czy też policjanta może być potraktowany jedynie jako propozycja. W kontekście powyższego organ podniósł, iż dokonana przez przełożonego, w związku z wnioskiem skarżącego, ocena wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przebiegu jego służby nie dały podstaw do uwzględnienia wniosku z 26 czerwca 2013 r., bowiem Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że kwota dotychczas posiadanego przez funkcjonariusza dodatku służbowego jest odzwierciedleniem jego zaangażowania i osiągnięć w służbie. Wskazał także, że nie bez znaczenia dla podjęcia decyzji było również stanowisko Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z [...] lipca 2013 r., bezpośredniego przełożonego skarżącego, stwierdzające, że dodatek jakim dysponuje skarżący jest adekwatny przy uwzględnieniu średniej dodatku na stanowisku specjalisty oraz poziomu realizacji przez niego zadań. Naczelnik podkreślił, iż skarżący w 2011 r. korzystał ze zwolnień lekarskich przez łącznie 7 dni, natomiast w 2012 r. (do czasu ostatniej choroby, tj. do 24 sierpnia) przez 90 dni. W tym czasie jego zadania realizowali inni policjanci. Skarżący orzeczeniem nr [...] WKL MSW w [...] został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r. skarżący został zwolniony z [...] grudnia 2012 r. od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby w Policji, które nastąpiło z [...] sierpnia 2013 r., tym samym przez ostatnie 12 miesięcy przed rozwiązaniem stosunku służbowego nie wykonywał on żadnych zadań i czynności służbowych. Zdaniem Komendanta Głównego Policji powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając decyzję z [...] sierpnia 2013 r., prawidłowo zastosował normy obowiązujących przepisów prawa, a decyzja ta mieści się w granicach nadanego mu upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do pisma skarżącego z 28 listopada 2013 r. uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 31 § 1 oraz art. 31 § 4 k.p.a. Dopuszczenie określonej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez jej wniosku w tym zakresie jest bowiem niedopuszczalne. Za bezcelowe organ uznał również zawiadomienie organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż nie przemawiał za tym interes społeczny, a wyłącznie interes skarżącego. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z 6 lipca 2017 r. stwierdził, iż ww. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] października 2016 r. została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 350/14 uchylającego decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r., sygn. I OSK 2608/14, którym uchylono powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r. w części w której utrzymano w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2013 r. w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalono skargę. W pozostałym zakresie, tj. podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, oddalono skargę kasacyjną. Tym samym prawidłowo Komendant Główny Policji uznał, że przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy jest jedynie kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia odmowy podwyższenia tego dodatku. Następnie, po przytoczeniu treści art. 104 ust. 1 -3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Sąd podał, że uznaniowy charakter dodatku służbowego oznacza, iż funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować odmowy podwyższenia dodatku o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Dlatego trafnie Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości, co nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stwierdził także, że decyzja w przedmiocie odmowy podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego podjęta została przez właściwy organ [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie Sądu Komendant Główny Policji ponownie badając sprawę prawidłowo uznał, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 13 sierpnia 2013 r. nie narusza prawa i utrzymał ją w mocy. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący wniosek o podwyższenie dodatku złożył 25 czerwca 2013 r., zaś zwolniony został ze służby [...] sierpnia 2013 r. Przez ostatnie 3 lata poprzedzające zwolnienie ze służby skarżący przez okres ponad 400 dni nie pełnił służby gdyż przebywał na zwolnieniach lekarskich. Rozkazem personalnym [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r. zwolniono go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby z uwagi na orzeczoną przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w [...] [...] listopada 2012 r. całkowitą niezdolność do służby i zaliczeniem do trzeciej grupy inwalidzkiej w zw. ze służbą. Sąd wskazał, że niewątpliwie w tym okresie skarżący nie realizował zadań służbowych, zatem brak było podstaw do podwyższenia dodatku służbowego. Nie powierzano mu bowiem nowych lub dodatkowych zadań lub obowiązków na innym stanowisku. Natomiast kwestia wzorowej służby odnosi się do służby na danym, zajmowanym stanowisku. W omawianym okresie skarżący służby tej nie pełnił. Stwierdził także, że – wbrew stanowisku skarżącego - żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku oceny całego przebiegu służby skarżącego, tj. od [...] listopada 1995 r. do dnia zwolnienia, w celu podwyższenia dodatku służbowego. Sąd uznał nadto, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podał, że Komendant Główny Policji może uszczegółowić zasady przyznawania i podwyższania dodatków służbowych, może wprowadzić kryteria oceny wywiązywania się z powierzonych obowiązków służbowych oraz ocenę postawy policjanta w kontekście uznania jej za wzorową, o ile są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, w tym przypadku art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie można również uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy o właściwości. Komendant Główny Policji rozpoznał odwołanie skarżącego od rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...]. Oznacza to, że rozpoznał sprawę ponownie, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego w tym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję potwierdził jej legalność również co do braku przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym kontekście powołał się na opinię Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KWP w [...]. Oczywistym jest, że Komendant Główny Policji nie może ukształtować wysokości dodatku służbowego policjanta, którego przełożonym jest Komendant Wojewódzki Policji, co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd uznał jednocześnie, iż organ prawidłowo zbadał materiał dowodowy, na który składają się akta osobowe skarżącego oraz dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, również te, na które skarżący powoływał się w skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r. sygn., akt I OSK 2608/14 nie kwestionował ustaleń faktycznych skierowanych na wypełnienie obowiązku z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 k.p.a. Skarżący niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie ww. wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 104. ust. 3 w zw. z art. 100 w zw. z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie w pełni odpowiadające stanowi rzeczywistemu, niewskazaniu jaki stan faktyczny przyjął Sąd, niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, oraz niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze tj.: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji w skutek czego został on pozbawiony możliwości składania wniosków dowodowych o dokonanie czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu; Art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na. jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku, co w konselcwencji prowadzi do wniosku, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; art. 7 i art. 8 k.p.a., przez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie, wydawanie decyzji o podwyższeniu dodatków służbowych innym policjantom, których stan faktyczny i prawny był tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym skarżącego; - naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa, przejawiającym się odmową podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, na tle innych policjantów, którym podwyższono dodatek służbowy, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej, - naruszenia prawa materialnego, tj. Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy (DZ.U.UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.), przez dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność; oraz nieskonfrontowanie wskazanych wyżej zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej: “p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 104. ust. 3 w zw. z art. 100 w zw. z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, bez rozważenia słusznego interesu skarżącego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne; art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75, § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności czy w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione objęcie skarżącego (precedensem) zwyczajem administracyjnym stosowanym przez organ do wszystkich funkcjonariuszy znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej podwyższenia dodatku służbowego w związku z należytym wykonywaniem obowiązków służbowych, a także za wzorową służbę, co spowodowało odmienne potraktowanie skarżącego i odmowę podwyższenia dodatku służbowego; art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2014 r. w postaci obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania odwołania (z 18 października 2013 r.) od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, oraz niedokonania oceny w zakresie tego czy Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów może być zainteresowany udziałem w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny, a także nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 18 maja 2016 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego; art. § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę mimo, że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić i wezwać Komendanta Głównego Policji do dołączenia do akt sprawy wytycznych w sprawie podwyższenia dodatków służbowych oraz ocenić czy są zgodne z prawem. 2. Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. § 9 ust. 4 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kwestia "wzorowej służby" odnosi się tylko do służby na danym zajmowanym stanowisku, podczas gdy stwierdzić należy, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić Sąd do całkowicie odmiennych rezultatów, a mianowicie, że przesłankę "wzorowej służby" zawartą w tym przepisie należy odnieść do całego przebiegu służby, w tym również przebiegu służby na danym zajmowanym stanowisku, przez co ocena służby funkcjonariusza powinna obejmować okres od 1995 r. do jego zakończenia; art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa, przejawiającą się odmową skarżącemu podwyższenia dodatku służbowego i nierównego traktowania jak traktowano innych policjantów, którym ten dodatek podwyższono, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej; art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że funkcjonariusze wykonywujący te same zadania mogą mieć podwyższony dodatek służbowy w różnej wysokości, co skutkuje naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał argumentację mającą na celu wykazanie podniesionych przez niego zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta przede wszystkim na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, a w przypadku jej nieuwzględnienia również na podstawie zawartej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym istota podanych w niej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy nie stwierdził naruszenia prawa przez organ, przez wydanie decyzji odmawiającej P. R. podwyższenia dodatku służbowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Niezasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Jego istota zmierza do wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wskazuje stanu faktycznego przyjętego przez Sąd, nie zawiera również odniesienia się do zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego nie oznacza, że Sąd naruszył art.1 § 1 i § 2 ustawy ustrojowej, czy naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania można uznać za usprawiedliwioną wyłącznie wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 29 października 2015 r., II OSK 443/14, 9 marca 2016 r., II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia). W rozpoznawanej sprawie kontrola instancyjna była możliwa, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny. Skarżący wystąpił o podwyższenie dodatku służbowego, zaś organ z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji odmówił uwzględnienia jego żądania. Rolą Sądu pierwszej instancji była wyłącznie ocena, czy dokonana odmowa nie naruszała prawa. Sąd dokonał wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji i wyjaśnił podstawę swojego rozstrzygnięcia. W istocie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich zarzutów skargi, ale jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1054/17). Zarzuty, na które wskazuje w skardze kasacyjnej skarżący, a które nie zostały szczegółowo przeanalizowane przez Sąd pierwszej instancji są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Okoliczność, iż skarżącemu nie został zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym pozostaje w tej sprawie ( decyzja uznaniowa ) bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Charakter decyzji w sprawie podwyższenia dodatku służbowego, jej uznaniowość oznacza, że nawet gdyby skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu, wypowiadał się i składał wnioski dowodowe, to organ mógłby wydać decyzję o odmowie podwyższenia dodatku służbowego, bowiem to do organu należy ostateczna ocena przesłanek uzasadniających podwyższenie dodatku służbowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala poznać przesłanki, którymi kierował się organ wydając negatywną decyzję dla skarżącego. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny i jego ocena wskazują, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla rozważenia zasadności odmowy podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. Podstawą prawną do wydania decyzji nie może być zatem "zwyczaj administracyjny". Sąd pierwszej instancji rozpoznając konkretną sprawę, tj. ze skargi P. R. oceniał przesłanki odmowy podwyższenia dodatku służbowego wyłącznie w odniesieniu do skarżącego. Sąd nie był uprawniony do badania czy w stosunku do innych funkcjonariuszy znajdujących się w zbliżonej sytuacji (przed zwolnieniem ze służby) zostały wydane inne decyzje. Sąd, rozstrzygając określoną indywidualną sprawę, nie jest związany oceną stanu faktycznego dokonaną w innej podobnej sprawie. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych decyzji. Nie istnieje możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia przez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Decyzja administracyjna charakteryzuje się tym, że jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie, wobec konkretnie oznaczonego adresata, w określonym stanie faktycznym i prawnym. W rozpoznawanej sprawie organ przekonująco wykazał okoliczności powodujące odmowę podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego. Były nimi długie absencje chorobowe funkcjonariusza, które uniemożliwiły mu pełnienie służby. Okoliczności te są w sprawie bezsporne i uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. Dodatek służbowy, jak stanowi § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.), może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. W powołanym przepisie mowa jest o służbie, czyli efektywnym pełnieniu obowiązków służbowych. W sytuacji choroby policjanta, czy też zwolnienia od zajęć służbowych, służba nie jest jednak pełniona choć z przyczyn od funkcjonariusza niezależnych. Niemniej jednak okoliczności te niewątpliwie rzutują na ocenę zasadności wniosku funkcjonariusza o podwyższenie dodatku służbowego. Sprawa każdego funkcjonariusza wymaga analizy konkretnych okoliczności faktycznych w niej zaistniałych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można mówić o dyskryminacji ze względu na wiek i niepełnosprawność. Zarzut sformułowany w tym zakresie jest niczym nieuzasadniony i gołosłowny, mający swoje uzasadnienie jedynie w subiektywnym odczuciu skarżącego o jego dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność. Ze wskazanych wyżej względów niezasadne są także kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, a odnoszące się do niekompletności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10), a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku wzywania Komendanta Głównego Policji do złożenia do akt wytycznych w sprawie podwyższania dodatków służbowych i na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przeprowadzenia z nich dowodu. Przedmiotowe wytyczne nie są źródłem prawa, które mogłyby być uwzględnione przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Komendant Główny Policji, uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r., I OSK 2608/14 w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2014 r., II SA/Wa 350/14 wykonał zawarte w nim wskazania i odwołanie skarżącego zostało ponownie rozpoznane. W uzasadnienia ww. wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł ocenę, że skoro Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów nie wystąpił z inicjatywą procesową, to nie można Komendantowi Głównemu Policji czynić zarzutu naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Zawiadomienie organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu należy do uznania organu, gdy stwierdzi, że taka organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 4 k.p.a). Sąd zalecił, aby oceny tej dokonał organ drugiej instancji ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego. Komendant Główny Policji takiej oceny dokonał, nie znajdując przesłanek do skorzystania z możliwości wynikającej z powyższych regulacji prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2018 r., I OSK 2781/17, z którego stanowiskiem należy się zgodzić, przy podwyższaniu dodatku służbowego znaczenie mają wyłącznie okoliczności, które zaistniały już po przyznaniu dodatku w określonej wysokości, w tym wypadku po [...] kwietnia 2009 r. Jak wynika z akt sprawy przez ostatnie 3 lata poprzedzające zwolnienie ze służby skarżący przez dłuższe okresy był w niej nieobecny z powodu choroby, natomiast od [...] grudnia 2012 r. był zwolniony od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby, czyli do [...] sierpnia 2013 r. W tych warunkach analiza tego, czy skarżący pełnił służbę wzorowo, czy też nie, wydaje się niepotrzebna. Uzasadnienie pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, że powołane przepisy powinny być interpretowane w kierunku wykładni prokonstytucyjnej w taki sposób, że sprawa w przedmiocie dodatku służbowego powinna zostać rozstrzygnięta tak samo, jak innych policjantów, którym ten dodatek podwyższono, a będących w takiej samej (podobnej) sytuacji faktycznej i prawnej, gdyż to wynika z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w ramach oceny zasadności zarzutów procesowych. Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając określoną indywidualną sprawę, w żaden sposób nie był związany oceną stanu faktycznego w innej podobnej sprawie. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych decyzji. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia przez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Decyzja administracyjna charakteryzuje się tym, że jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie, wobec konkretnie oznaczonego adresata w określonym stanie faktycznym i prawnym. W sytuacji gdy z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. wynika, że podwyższenie dodatku służbowego policjantów pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu, to odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mogło być uznane za skuteczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.