I OSK 2545/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G.-S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/14 odrzucające skargę E. G.-S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie likwidacji przystanku autobusowego postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 3 lipca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. G.-S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie likwidacji przystanku autobusowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że E. G.-S. (dalej skarżąca) zarzuciła Wójtowi Gminy [...] (dalej Wójtowi) bezczynność w sprawie likwidacji, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie jej domu, przystanku autobusowego. Sąd I instancji odrzucając niniejszą skargę wskazał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w pkt 1-4a ppsa, a więc gdy dotyczy ona wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia na które służy skarga do sądu administracyjnego (pkt 1, 2 i 3), innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z treści skargi i z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca kwestionuje opieszałość organu w podjęciu czynności zmierzających do likwidacji przystanku autobusowego, a urzędnikom zarzuca nienależyte wykonanie obowiązków (art. 227 kpa). W orzecznictwie jest prezentowany pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa stronie nie służy skarga na bezczynność organu (postanowienie NSA z 12.3.2013 r., I OSK 318/13, Lex 1305299). Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawą usytuowania i działania spornego przystanku autobusowego jest projekt stałej organizacji ruchu na drodze publicznej, zatwierdzony przez Starostę [...]. Skarżąca ma możliwość kwestionowania tej czynności (aktu). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła E. G.-S. reprezentowana przez adw. W. S., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 1-4a ppsa w zw. z art. 227 kpa przez uznanie, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego był skargą na opieszałość organu w podjęciu czynności, kiedy w rzeczywistości dotyczył podjęcia decyzji administracyjnej w kwestii legalizacji samowoli budowlanej i nie podlega odrzuceniu; 2. przepisów prawa materialnego: - art. § 113 ust. 7 pkt 2 i 4 oraz § 119 ust. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 [ze zm.], dalej rozporządzenie z 1999 r.) w zw. z art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm., [obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., pooz. 1409 ze zm.], dalej pb) przez niezastosowanie i pominiecie faktu, że przystanek autobusowy linii zwykłej nr [...] położony jest w nieprawidłowej odległości od przejścia dla pieszych i nie zapewnia niezbędnych warunków do bezpiecznego korzystania z drogi publicznej ograniczając widoczność i zakłócając ciągłość pola widzenia jezdni, co stwarza niebezpieczeństwo ruchu drogowego i narusza przepisy rozporządzenia dotyczące parametrów usytuowania takich obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, co na podstawie art. 48-51 pb nakazuje doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami w ramach postępowania legalizacyjnego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła: - dopuszczenie dowodu z dokumentów: pisma Starosty Powiatowego w [...] z 27 stycznia 2010 r. i 14 marca 2014 r. na okoliczność przeprowadzenia oględzin pasa postojowego oraz przejścia dla pieszych i stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia z 1999 r. przez stwarzanie niebezpieczeństwa ruchu drogowego; - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; - zasadzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej powołany został zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 1-4a ppsa w zw. z art. 227 kpa, który okazał się niezasadny. Przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit d oraz ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno–techniczną". Zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też uznać należy, że czynność materialno –techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (odpowiednio - postanowienie NSA z 11.10.2011 r., I OSK 1767/11, Lex 1069611; 1.9.2011 r., I OSK 1394/11, Lex 1066392). Czynność faktyczna, jaką jest samo ustawienie przystanku autobusowego w danym miejscu ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze. Przyjęcie, że umieszczenie przystanku autobusowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą skutkuje tym, że w takim wypadku nie można do tego rodzaju czynności odnosić takich pojęć, jak np. interes prawny. Czynność ta nie mając charakteru samodzielnego, stanowi jedynie praktycznie uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. Czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze powiatowej. Czynność polegająca na umiejscowieniu przystanku autobusowego jest czynnością faktyczną, która nie ma charakteru decyzyjnego lecz wtórny ponieważ stanowi praktyczne uzewnętrznienie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, skarżąca nie domagała się wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48-51 pb (dla wszczęcia którego właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego – art. 83 ust. 1 pb, nie zaś wójt), bowiem w kolejnych pismach skarżąca wskazywała jedynie na hałas, spaliny dieslowskiego silnika i szczekanie psów, związane z funkcjonowaniem przystanku autobusowego (pisma skarżącej w postępowaniu administracyjnym). Również zarzut naruszenia § 113 ust. 7 pkt 2 i 4 oraz § 119 ust. 8 i 9 rozporządzenia z 1999 r. okazał się niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.