I OSK 2598/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 252/14 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. G. na sprecyzowane w sentencji postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W jego uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. T. G. wystąpił do Starosty Ł. Wschodniego z wnioskiem o "sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej przez anulowanie adnotacji "sporna granica" z granicy ewidencyjnej na mapie zasadniczej, której administratorem jest Starostwo". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak; [...], Starosta Ł. Wschodni, działając w oparciu o treść art. 61 § 1 i 2, art. 61a i art. 123 K.p.a., art. 7d, art. 20 i art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 67 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie sprostowania zapisu na mapie zasadniczej "granica sporna". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że mapa zasadnicza nie mieści się w katalogu aktów prawnych, do których zastosowanie ma art. 113 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji i postanowień. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, iż postępowanie w tej materii nie może być wszczęte. Na postanowienie to T. G. złożył zażalenie, dowodząc wadliwego umieszczenia spornego zapisu na mapie, gdyż granice nieruchomości nim objętych są niesporne. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy to rozstrzygniecie organu I instancji. W jego motywach wskazał, iż prowadzenie mapy zasadniczej reguluje Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy. Sporny zapis pojawił się w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych polegających na podziale działki nr [...], z którą graniczy działka nr [...] należąca do skarżącego. Z protokołu przyjęcia granic sporządzonego przez geodetę wynikało, iż żalący nie zgadza się z przebiegiem granicy. Skutkowało to umieszczeniem na mapie zapisu "granica sporna". Żądanie sprostowania zapisu na mapie zasadniczej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. usunięcia z mapy zasadniczej zwrotu "granica sporna", organ uznał za bezpodstawne i niezasadne. W jego ocenie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przepisy K.p.a. stwarzają możliwość sprostowania jedynie decyzji administracyjnej i postanowienia, jako aktów wydanych w postępowaniu administracyjnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, nakazanie organowi usunięcie adnotacji "granica sporna" z linii granicy ewidencyjnej i wszczęcie postępowania w celu wyjaśnienia kwestii tej "oczywistej omyłki". W uzasadnieniu skargi podał, że "z porównania map z dnia [...] lipca 2004 r. oraz mapy z dnia [...] lutego 2004 r., stanowiącej integralną część decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, wynika bezspornie niezgodność zapisu "granica sporna". Według mapy z dnia [...] lipca 2004r. jest on umieszczony na linii granicy ewidencyjnej, natomiast według mapy z dnia [...] lutego 2004 r. na linii szczytów budynków. Zdaniem skarżącego napis na mapie z dnia [...] lipca 2004 r. powinien zostać usunięty z linii granicy ewidencyjnej na linię szczytów budynków, zgodnie z przywołaną decyzją z dnia [...] września 2004 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem uznał, iż organy administracji trafnie odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego sprecyzowany jako żądanie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej przez anulowanie na mapie zasadniczej zapisu "granica sporna". Sąd I instancji wpierw przybliżył stan prawny w istotnym dla sprawy zakresie, a następnie podał, iż dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja nie rozstrzyga natomiast sporów co do własności gruntów, jest bowiem rejestrem odzwierciedlającym aktualny stan nieruchomości wynikający z dokumentów. Dalej wskazał, że decyzją Burmistrza T. z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzono podział działki nr [...], z którą graniczy działka skarżącego nr [...]. Z protokołu granicznego wynikało, iż skarżący nie zgadza się z przebiegiem granic, co uzasadniało wprowadzenie przez geodetę spornego zapisu. Organ ewidencyjny nie jest władny ingerować w tę materię. W sytuacji, gdy jedna ze stron nie zgadza się z przebiegiem granicy przyjętej do podziału, przyjmuje się że jest to granica sporna i umieszcza na mapie adnotację "granica sporna". Kwestie te regulowało obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), tj. "Instrukcja techniczna K-1 Podstawowa mapa kraju". Obowiązek umieszczenia na mapie takiej informacji ("granica sporna") przewiduje także aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Zgodnie bowiem z § 67 ust. 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r., informacje o punktach wyznaczających granice będące przedmiotem sporu zamieszcza się w formie opisowej na dokumentach tworzonych na podstawie zbiorów danych zawartych w roboczej bazie danych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zapis na mapie zasadniczej z [...] lipca 2004 r. "granica sporna" został naniesiony zgodnie z przepisami obowiązującymi w 2004 r., jak również z obecnie obowiązującymi przepisami. Granica pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] bowiem była i jest nadal sporna. Po myśli § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), jeżeli w wyniku wykonywania prac geodezyjnych nastąpi zmiana treści mapy zasadniczej, przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego następuje po aktualizacji treści tej mapy, dokonanej przez: 1) wykonawcę – w przypadku mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej, 2) ośrodek – w przypadku mapy zasadniczej prowadzonej w formie cyfrowej. Z tego przepisu wynika zatem, że zmiana treści mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego może nastąpić tylko po uprzedniej aktualizacji treści mapy, dokonanej przez uprawniony podmiot. Aktualizacji mapy zasadniczej odnośnie zapisu "granica sporna" można dokonać na podstawie dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skarżący takiej dokumentacji nie przedstawił. W ocenie Sądu meriti brak jest zatem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania T. G. w trybie administracyjnym, dlatego też organy administracji słusznie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie tego żądania. Sąd I instancji nie uwzględnił również wniosków dowodowych składanych przez skarżącego w pismach z dnia [...] maja, [...] maja, [...] czerwca i [...] czerwca 2014 r., uznając iż przeprowadzenie dodatkowych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, gdyż okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie budziły wątpliwości. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wniósł T. G. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 9, art. 10 i art. 81 K.p.a. wskutek zaniechania zbadania rzeczywistej intencji strony, wbrew wielości żądań zawartych we wniosku, i niepouczenie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym pozbawienie strony możności obrony jej praw i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz ewentualnie sprecyzowania żądania - przez niewezwanie strony do sprecyzowania charakteru wniosku, w szczególności poprzez pouczenie o możliwości i trybie zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego dla strony z urzędu kosztów pomocy prawnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ winien poinformować skarżącego o trybie postępowania rozgraniczeniowego, jako drogi do wyeliminowania kwestionowanego przez niego zapisu. Podstawą wszczęcia przez organ postępowania jest wszak jednoznacznie sprecyzowane żądanie wnioskodawcy. Zatem zaniechanie ustalenia rzeczywistej intencji skarżącego mógł w istotny sposób wpłynąć na rozpoznanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne związany jest ich granicami i zarzutami motywującymi podstawy kasacyjne, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Okazała się ona nietrafna. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż miał on istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda autor skargi kasacyjnej posłużył się tym zwrotem, jednakże odniósł go do postępowania przed organem. Jest to istotna wada tego zarzutu. Również zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności wyraźnie dotyczą postępowania administracyjnego. Tymczasem chodzi o istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem uchybienia popełnionego przez wojewódzki sąd administracyjny. Pod tym pojęciem judykatura rozumie taki stan, w którym można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że gdyby nie popełniono zarzucanych uchybień, to treść wyroku byłaby inna. Czyli w tej sprawie należałoby wykazać, że gdyby Sąd I instancji dostrzegł naruszenie przez organ reguł zawartych w art. 7, art. 9, art. 10 i art. 81 K.p.a., wówczas uchyliłby zaskarżone postanowienie. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., może to nastąpić wówczas, gdy doszło do takich naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich zaś nie sposób zarzucić organowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia wskazanych w kasacji przepisów K.p.a. nie doszło, bo postępowanie to było prowadzone prawidłowo i poprawnie zostało zakończone. Przede wszystkim godzi się zważyć, że żądanie "sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej przez anulowanie adnotacji z granicy ewidencyjnej na mapie zasadniczej, której administratorem jest Starostwo" jego autor jednoznacznie sprecyzował, kierując je w stosunku do Starosty Ł. Wschodniego. To zaś wykluczało dociekanie przez organ intencji wnioskodawcy, w tym wyłączało obowiązek domagania się dookreślenia żądania, a tylko takie uprawnienie ma organ, gdyż sam nie może ingerować w treść wniosku ani go modyfikować (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10, z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 724/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy również podkreślić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracyjne obowiązku informowania stron, że ich żądanie prawdopodobnie nie zostanie rozpatrzone zgodnie z ich wolą, jak i naprowadzania na możliwości domagania się realizacji innego roszczenia. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, w tym – w uproszczeniu - obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1), wyjaśniając zasadność przesłanek, jakimi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 § 1), działania wnikliwego i szybkiego (art. 12). Nadto organy administracyjne mają obowiązek praworządnego działania i podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), jak też informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez strony szkody wywołanej nieznajomością prawa (art. 9). Ocena zachowania się organu stosownie do przytoczonych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. Analizując okoliczności tej sprawy, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodobna zarzucić organowi uchybienia tym przepisom. Organy administracji przytoczonym wymogom sprostały, bowiem – mając na uwadze jasną treść żądania - wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia i wydały orzeczenia zgodne z zasadą praworządności, natomiast kwestia interesu strony nie miała znaczenia, skoro nie można było załatwić sprawy zgodnie z literalną treścią żądania, bo byłoby to sprzeczne z prawem. Niepodobna tracić z pola widzenia tej okoliczności, że w sprawie istotną jest kwestia prawna (procesowa w zasadzie), nad którą owe interesy nie mają prymatu. Nie uchybił też organ dyrektywom zawartym w przepisie art. 9 K.p.a., bowiem żądanie strony było wyraźnie sformułowane. Toteż trudno doszukiwać się konieczności informowania strony przed jego rozpatrzeniem o ewentualnym wyniku tegoż, w celu zmiany jego treści. Wyjaśnianie przed rozpatrzeniem żądania, że w takim kształcie nie może ono zostać uwzględnione wykracza poza granice omawianego obowiązku organu administracyjnego. Trzeba też mieć na uwadze wolę ustawodawcy zwiększenia roli strony w postępowaniu administracyjnym, m.in. poprzez wymuszenie większej inicjatywy w postępowaniu dowodowym (p. zmiana dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Obowiązek z art. 9 K.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2141/13, publ. jw.). Przyszło również zważyć, że skarżący kasacyjnie nie jest osobą nieporadną. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest o szeregu postępowań prowadzonych przed sądami administracyjnymi ze skarg T. G., jak i przed organami administracyjnymi. Poza tym w obecnym stanie świadomości prawnej i możliwości uzyskania fachowej pomocy prawnej, powoływanie się na nieznajomość prawa nie może odnieść skutku, nawet przy przyjęciu, iż w postępowaniu administracyjnym reguła ignorantia iuris nocet jest złagodzona. Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach (p. wyroki z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2384/11, z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2289/11, publ. jw.). Wreszcie należało zważyć, iż postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie przedmiotowych działek toczyło się, co wynika z treści odpowiedzi na skargę i pism procesowych skarżącego kasacyjnie. Jak też uwzględnić okoliczność, że naruszenie art. 10 (powołanego w kasacji bez wskazania jednostek redakcyjnych) i art. 81 K.p.a. nie zostało w skardze kasacyjnej uzasadnione. Nie od rzeczy będzie też wskazanie, iż podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 K.p.a., którego skarga kasacyjna nie podważyła. W tej sytuacji, skądinąd trafne, wywody merytoryczne, jakie przedstawił Sąd meriti w motywach zaskarżonego wyroku, dowodzą tylko szerokiego zbadania sprawy i poprawności rozstrzygnięcia. Podzielić należy stanowisko, wedle którego sprostowanie nie mogło dotyczyć określonej we wniosku kwestii, bo nie ma ona charakteru rozstrzygnięcia organu administracyjnego, nadto nie mogło nastąpić poprzez działanie organu, który tego zapisu nie sporządził. Sprostowanie może objąć tylko oczywistą omyłkę popełnioną w decyzji lub postanowieniu. W konsekwencji czego niepodobna zarzucić organowi naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej norm, a co za tym idzie Sądowi I instancji pominięcia ich uchybienia. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Nie orzekł Sąd o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, gdyż w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne, jako że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka tylko o kosztach postępowania między stronami. ----------------------- 1