I OSK 2643/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 899/13 w sprawie ze skargi S. P. na pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie odsetek od nieterminowej wypłaty odprawy mieszkaniowej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 899/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. P. na pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie odsetek od nieterminowej wypłaty odprawy mieszkaniowej. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. S. P. wystosował do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wezwanie do zapłaty i wydania decyzji. Nawiązując do odpowiedzi z dnia [...] listopada 2012 r., na jego pismo z dnia [...] listopada 2012 r., wniósł o: 1) na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nabycia prawa do odsetek od niewypłaconej w terminie odprawy, tj. od kwoty 169546,29 zł, liczonych od dnia wymagalności (7 października 2010 r.) do dnia zapłaty, obliczonej na dzień wystosowania niniejszego wezwania na kwotę 46310 zł (art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu)., 2) w przypadku uznania się za organ niewłaściwy, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. niezwłoczne przekazanie sprawy do organu właściwego, wydanie w tym celu stosownego postanowienia oraz poinformowanie o tym w sposób pisemny wzywającego (art. 10 § 1 K.p.a.). Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w L. poinformował skarżącego, w odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku NSA z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 300/12, że w dniu [...] grudnia 2012 r. została wydana decyzja w sprawie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Odnosząc się do wezwania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nabycia prawa do odsetek, stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wydanie decyzji administracyjnych może nastąpić jedynie w sprawach określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu (...), na zasadach i w trybie określonych w K.p.a. Dodał, że nie istnieje generalny obowiązek płacenia odsetek z tytułu zadłużenia pieniężnego. Zgodnie z art. 359 § 1 K.c., obowiązek ten musi wynikać z czynności prawnej, ustawy, orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu. W dniu [...] lutego 2013 r. S. P. złożył do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L., pismo, które określił jako odwołanie od pisma (decyzji) Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, a tym samym zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie naliczenia wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 481 § 1 K.c. poprzez odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej, a tym samym pogwałcenie praw konstytucyjnych obywatela. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził, że wobec braku decyzji w przedmiocie odsetek nie jest możliwe wniesienie odwołania. Wskazał, że brak decyzji nie jest kwestionowany przez samego skarżącego, skoro wniósł skargę na postanowienie uznające za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność w przedmiocie odsetek. Dodatkowo wyjaśnił, że stanowisko Dyrektora WAM w L., zajęte w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., jest zgodne z obowiązującymi uregulowaniami. Zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), wydanie decyzji administracyjnych może nastąpić jedynie w sprawach określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu (...) na zasadach i w trybie określonych w K.p.a. Wskazał, że przepisy tej ustawy przewidują wydanie decyzji m.in. w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 24 ust. 1), opróżnienia lokalu mieszkalnego, miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (art. 41 ust. 6), wypłaty odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 2). Skoro nie ma przepisu normującego wydanie decyzji w sprawie ewentualnych odsetek od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej, nie ma podstaw do jej wydania. S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo (decyzję) Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w sprawie odmowy wypłaty odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie odprawy mieszkaniowej. Zarzucił naruszenie: 1) art. 104 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i nie zastosowanie w sprawie, a tym samym wydanie wadliwego w treści postanowienia oraz uznanie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia prawa do ww. wypłaty, gdy tymczasem co innego wynika z treści art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz.1367 ze zm.), 2) art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nie mógł wydać decyzji w przedmiocie naliczenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej, gdy tymczasem nic takiego nie wynika z treści ustawy, a wprost przeciwnie – przepis ten odsyła wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w sprawie, pomimo takiej możliwości, 3) art. 64 § 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.483 ze zm.) poprzez odmowę wydania decyzji administracyjnej i uznanie, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w ogóle nie przewiduje możliwości uzyskania odsetek za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi, wskazując, iż przedmiotem zaskarżenia jest pismo wyjaśniające skarżącemu okoliczności niewydania decyzji w przedmiocie odsetek od nieterminowej wypłaty odprawy mieszkaniowej. Organ dodał, że kwestia ta była już objęta skargą na bezczynność organu. Skoro zaś strona skarży bezczynność (tu: brak decyzji), to nie może jednocześnie dowodzić, że "decyzja" została wydana i skarżyć pismo stanowiące odpowiedź na wcześniejszą korespondencję. Wobec tożsamości sprawy i zarzutów podnoszonych w niniejszej skardze i skardze na postanowienie Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], stwierdzające niezasadność zażalenia strony w przedmiocie braku decyzji odsetkowej od nieterminowej wypłaty odprawy mieszkaniowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wniósł o odrzucenie skargi. Gdyby zaś Sąd uznał, że sprawa znajduje się w toku, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 3 § 2 P.p.s.a. Następnie stwierdził, że w tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga na pismo wyjaśniające organu dotyczące okoliczności niewydania decyzji w przedmiocie odsetek od nieterminowej wypłaty odprawy mieszkaniowej. Kwestionowane bowiem przez skarżącego pismo, nie stanowi rozstrzygnięcia organu, ani nie jest aktem przez ten organ podjętym. Jest jedynie pismem informacyjnym. Tym samym skargę uznać należy za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną złożył S. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Wskazał, że jest to skarga kasacyjna od postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 899/13. Jednocześnie stwierdził, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 899/13, w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił : I. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) 1. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a tym samym przyjęcie, iż pismo zawierające kategoryczne stanowisko odmowne w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych od odprawy mieszkaniowej zawierające wskazanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie tego stanowiska, nie jest decyzją administracyjną odmawiającą wypłacenia tych odsetek; 2. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 13 ust. 6 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, iż pomimo, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej co do należności głównej jaką stanowi odprawa mieszkaniowa, to jednocześnie nie przewiduje ona konieczność rozstrzygnięcia o odsetkach ustawowych od tej należności w takiej samej formie, gdzie są one należnością uboczną immanentnie związaną z należnością główną. Na tej podstawie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych; 3. skierowanie sprawy na rozprawę; 4. prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną strony złożył Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o oddalenie skargi S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 899/13, oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm obowiązujących. Uznał za uzasadnione stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie odrzucenia skargi wobec braku kognicji sądowej w tego rodzaju sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przyjęcie, iż pismo zawierające kategoryczne stanowisko odmowne w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych od odprawy mieszkaniowej zawierające wskazanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie tego stanowiska, nie jest decyzją administracyjną odmawiającą wypłacenia tych odsetek. Jest możliwa sytuacja, w której pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 K.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 8/01, ONSA 2001/4/157; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, ONSA i wsa 2014/3/35). Warunkiem takiego zakwalifikowania pisma jest rozstrzygnięcie, tym pismem, przez organ administracji publicznej, o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (co do zasady materialnego prawa administracyjnego). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). Chodzi więc o indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 K.p.a). Taką indywidualną sprawą administracyjną nie jest sprawa o odsetki od nieterminowo wypłaconej odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Wbrew drugiemu zarzutowi kasacji, z art. 13 ust. 6 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie wynika możliwość rozstrzygnięcia w formie decyzyjnej o odsetkach ustawowych od odprawy mieszkaniowej. Odsetki od świadczeń pieniężnych są należnościami o charakterze cywilnym, regulowanymi przepisem art. 481 § 1 K.c. W myśl tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Zgodnie z art. 359 § 1 K.c., odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji właściwego organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest więc stanowisko, według którego, roszczenie o zapłatę odsetek powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego, a takim jest stosunek służbowy, co do zasady ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną (por: uchwała TK z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1/19; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 45863; wyrok TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK 2000/5/143; uchwała NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, ONSA 2001/3/100; uchwała SN z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, OSNP 2006/15-16/227). Takie sprawy cywilne, z mocy art. 2 § 1 K.p.c., podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 § 3 K.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Przed dalszymi uwagami podkreślić warto, że przedmiotem niniejszych rozważań nie są należności pieniężne przysługujące funkcjonariuszowi, wynikające z administracyjnoprawnego stosunku służbowego, tzn. należności z tytułu uposażenia, co do których zasadą jest administracyjny tryb rozpatrywania sporów (por. m.in. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, ONSA i wsa 2014/3/35). Przedmiotem sprawy jest roszczenie o zapłatę odsetek wynikające z nieterminowej wypłaty należności pieniężnej. W odniesieniu do prawa do odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 2 § 3 K.p.c., jest art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Odprawa mieszkaniowa przewidziana w art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) nie należy do świadczeń pieniężnych, o których mowa w przepisie art. 75 ust. 3 w związku z art. 73 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie jest to uposażenie. Niewątpliwie także odprawa nie stanowi należności pieniężnych wymienionych w art. 73 ust. 1 pkt 1-8 oraz art. 73 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z uwagi na to, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu ze służby wojskowej (art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej), rozważyć należy, czy odprawa mieszkaniowa jest należnością pieniężną związaną ze zwolnieniem ze służby wojskowej (art. 75 ust. 3 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 9 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Należności pieniężne przysługujące żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej są wymienione w art. 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jest to odprawa, o której mowa w art. 94 tej ustawy (nie jest to odprawa mieszkaniowa) oraz są to należności pieniężne określone w art. 95 pkt 1-6. Nie należy do nich odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 23 oraz art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Administracyjny tryb rozstrzygania sprawy odsetek od odprawy mieszkaniowej nie wynika także z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 13 ust. 6 tej ustawy, w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, tryb decyzyjny dotyczy jedynie odprawy mieszkaniowej. W konsekwencji przyjąć należało, że sprawa o odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie odprawy mieszkaniowej nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej i nie należy do trybu administracyjnego. Stanowisko to jest zbieżne z wyrażonym już w orzecznictwie poglądem, według którego, roszczenie o odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zwolnionego z zawodowej służby wojskowej może być realizowane w przed sądem powszechnym (patrz: postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1745/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie było więc podstaw do potraktowania zaskarżonego pisma jako aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 4