I OSK 27/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2022r., sygn. akt II SA/Gd 209/22 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2022 r. nr 1/2022 w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.l S.A. z siedzibą w T. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 września 2022 r. oddalił skargę K. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z 17 stycznia 2022 r. nr 1/2022 w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 19 listopada 2021 r. nr bż/288/2021 Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. ustalił i zobowiązał K. Spółkę Akcyjną w T. (dalej także jako spółka lub skarżąca kasacyjnie) do zapłaty kwoty 3.389,54 złotych tytułem opłaty za nadzór weterynaryjny nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, w łącznej ilości produktów 878,12 ton, w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rachunkami z 1 września 2021 r. oraz 4 października 2021 r., które Spółka zwróciła i odmówiła zapłaty, ustalił i obciążył K. S.A. w z siedzibą w T. opłatą za nadzór inspekcji weterynaryjnej nad obróbką, przetwórstwem, przechowywaniem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub ich produktów oraz wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r. Spółka odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ nie powołał się na żadne dokumenty urzędowe ze sprawowanego nadzoru, a jedynie oparł się na zestawieniach przedłożonych przez stronę. Nadto postępowanie było bezprzedmiotowe, ponieważ rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...), nie przewiduje opłat nałożonych przez organ. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że rozporządzenie 2017/625 dopuszcza możliwość pobierania opłat z tytułu czynności nadzoru, a przepisy prawa krajowego nie są sprzeczne z regulacjami unijnymi. Powołano się ponadto na brak wymogu sporządzenia protokołu kontroli urzędowej odnośnie do nałożenia wskazanych opłat, a sprawowanie nadzoru należy rozumieć szeroko, jako realizację obowiązków organów kontroli urzędowej, nie ograniczonej jedynie do czynności ściśle kontrolnych (w klasycznej formie), z której sporządzany jest protokół. Wskazano, iż kryterium naliczania opłaty za nadzór nad przetwórstwem jest tonaż ryby wprowadzanej do zakładu strony. Nie zgadzając się z powyższą decyzją spółka wniosła skargę do WSA w Gdańsku zarzucając brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego błędne ustalenie, brak umorzenia postępowania mimo jego bezprzedmiotowości, niezastosowanie rozporządzenia 2017/625 jako aktu prawnego Unii Europejskiej, wewnętrzną sprzeczność działania organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż opłaty pobiera się za faktycznie sprawowany nadzór przez organy weterynaryjne w danym okresie rozliczeniowym, co oznacza, że podstawę do jej ustalenia nie powinny stanowić informacje przekazane przez przedsiębiorcę, a rzeczywiście dokonane czynności urzędowe, których w tej sprawie nie dokonano. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powtórzył, że chociaż decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje na motyw 65 preambuły oraz przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625, to jednak ostatecznie decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji podzielił przyjęty w judykaturze pogląd, że gdy strona kwestionuje zasadność naliczenia opłat albo wysokość opłaty, organ powinien wydać akt administracyjny, w którym określi podstawy prawne pobrania opłaty, jak i zasady jej wyliczenia. Wskazano, iż również obróbka, przetwórstwo produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywanie ze statku przetwórni produktów rybołówstwa podlega nadzorowi i co za tym idzie - opłacie za ten nadzór. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że przepisy rozporządzenia 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych w kolejnych motywach preambuły nr 65-68 przewidują możliwość nakładania na podmioty prawa opłat za czynności urzędowego właściwych organów. Zgodnie z art. 80 tego rozporządzenia państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79, o ile nie jest to zakazane przepisami mającymi zastosowanie w obszarach regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Powyższe przepisy zatem, wbrew argumentacji skargi, przewidują możliwość ustalania opłat za czynności kontrolne i urzędowe, w szczególności dopuszczając możliwość ustalenia ich w wysokości ryczałtowej, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro skarżąca nie kwestionuje zgłoszenia właściwemu organowi wprowadzenia do zakładu, dokonania obróbki lub przetwórstwa w ilości 878,12 ton produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków w okresie od 1 sierpnia do 30 września 2021 r., to brak jest podstaw do kwestionowania zasadności i wysokości ustalonej opłaty za nadzór weterynaryjny. W konsekwencji powołane przepisy rozporządzenia, jak zasadnie wskazał to organ odwoławczy, uzupełniają podstawę prawną wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił również, iż "nadzór weterynaryjny", z którym wiąże się obowiązek opłatowy należy rozumieć szeroko jako pewien ciąg czynności odnoszących się do określonego tonażu produktów, w odniesieniu do których organ weterynaryjny może podejmować lub podejmował czynności urzędowe. Zakres podejmowanych w stosunku do tych produktów czynności przez organy weterynarii w ramach tego nadzoru może być różny, co nie oznacza, że nie są one objęte tym nadzorem. W konkretnych okolicznościach organ może ich w ogóle nie podejmować wobec określonej partii produktów, co nie oznacza braku nadzoru, bowiem w istocie chodzi o stan "poddania stałej kontroli". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przeprowadzenie dowodu z pisma Głównego Lekarza Weterynarii z 15 listopada, znak: BP.0212.27.2022.4, przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - w graniach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 80 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L z 2017 r., poz. 95, str., z późń. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 2017/625", w zw. z motywem 65 preambuły rozporządzenia 2017/625 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do błędnego uznania, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. iż dopuszcza on możliwość pobierania od skarżącej opłat z tytułu czynności nadzoru nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, podczas gdy: (1) w/w przepis skierowany jest do państwa członkowskiego UE a nie bezpośrednio do podmiotu prowadzącego działalność, a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej, bez jednoczesnego przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej w tym zakresie; (2) w niniejszej sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. (działanie w/w organu sprowadzało się jedynie do wystawienia rachunków), a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez organ; - w graniach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami, przez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. ustalającą i zobowiązującą stronę do zapłaty kwoty 3.389,54 zł tytułem opłaty za nadzór weterynaryjny, pomimo naruszenia tych przepisów przez organ I i/lub II instancji, tj.: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późń. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w taki sposób, że w toku postępowania organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, w szczególności rozpatrzył sprawę jedynie w oparciu o zestawienie przedstawione przez samą spółkę, jak również nie powołał się na żaden dokument urzędowy ze sprawowanego nadzoru, tj. protokół kontroli urzędowej sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia 2017/625, b) art. 105 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe w całości z uwagi na to, że rozporządzenie 2017/625 nie przewiduje opłaty ustalonej w drodze decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w T., a ponadto w sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w T., a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez ten organ, c) zasad ogólnych stosowania aktów prawa Unii Europejskiej w porządkach prawnych państw członkowskich, tj. zasady nadrzędności norm prawa unijnego nad prawem krajowym, zasady bezpośredniego obowiązywania oraz zasady bezpośredniego skutku – niezastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia 2017/625 jako aktu prawnego Unii Europejskiej, który od dnia 14 grudnia 2019 r. stanowi wyłączną podstawę prawną w zakresie nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad produkcją żywności pochodzenia zwierzęcego, a w jego miejsce zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. z 2013 r., poz. 388). W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujących pytań prejudycjalnych: 1. czy przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625, należy interpretować w ten sposób, że "właściwe organy" państwa członkowskiego w rozumieniu art. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia, mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79 w/w rozporządzenia, tylko w przypadku przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej zgodnie z procedurą prawodawczą obowiązującą w danym państwie członkowskim? 2. czy można uznać, że delegacja zawarta w art. 80 rozporządzenia 2017/625 skierowana do Państwa Członkowskiego, w polskim porządku prawa krajowego, zrealizowana została w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. 2013 r. poz. 388), tj. przepisach krajowych ustanowionych prawie 11 lat wcześniej anieli rozporządzenie 2017/625? 3. czy przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625 stanowiący o pobieraniu opłat lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia, oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 5 Traktacie o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L z 2004 r., nr 90, poz. 864/20 ze zm.), należy interpretować w ten sposób, że stały one na przeszkodzie uregulowaniu w przepisach krajowych, tj. § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, opłaty za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa - za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni? 4. czy art. 80 rozporządzenia 2017/625 stanowiący o pobieraniu opłat lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia, uprawniał do pobierania opłaty za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa - za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni, określonej w § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, za sam fakt wprowadzenia produktów do zakładu, na podstawie zestawienia przygotowanego przez podmiot prowadzący zakład obróbki, zakład przetwórstwa lub chłodnię, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli / czynności urzędowej (w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625) przez organ państwa członkowskiego w miejscu prowadzenia działalności, tj. w zakładzie podmiotu? 5. czy państwo członkowskie, które nie wypełniło swoich obowiązków prawodawczych, w związku z wejściem do stosowania w Unii Europejskiej rozporządzenia 2017/625 , tj.: (1) nie stworzyło w prawie krajowym jednoznacznego i przejrzystego stanu prawnego, który gwarantować będzie pewność stosowania norm aktów prawa unijnego rangi rozporządzenia; (2) nie dokonało przeglądnięcia krajowego porządku prawnego i wyeliminowania z niego przepisów, które regulują sprawy przejęte przez rozporządzenie unijne; (3) nie usunęło z prawodawstwa krajowego przepisów sprzecznych z regulacjami rozporządzenia unijnego lub wskazujących na możliwość selektywnego stosowania norm unijnych, mogło być beneficjentem opłaty publiczno-prawnej określonej w § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, tj. opłaty określonej w przepisach krajowych ustanowionych prawie 11 lat wcześniej anieli rozporządzenie 2017/625 , ostatni raz znowelizowanych w 2012 r.? Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, zostały oparte zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 80 rozporządzenia 2017/625 w zw. z motywem 65 preambuły tegoż rozporządzenia, przez "jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do błędnego uznania, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak zaznaczono powyżej prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia prawa powinna polegać na wskazaniu konkretnego przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), a w przypadku prawa materialnego autor kasacji winien wskazać, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowanie normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni musi zawierać zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej – zdaniem strony – rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Tymczasem wskazany w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo skonstruowany. Wskazano w nim co prawda na naruszenie norm prawa unijnego, zupełnie pominięto jednak ich odniesienie do konkretnych przepisów materialnego prawa krajowego, wskazanych jako podstawa prawna decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z 19 listopada 2021 r. Prawidłowa redakcja omawianego zarzutu winna określać jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z określonymi przepisami krajowego prawa materialnego i prawa unijnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skonstruowany w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego uniemożliwiał przeprowadzenie jego merytorycznej kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku ani prawa, by domyślać się i uzupełniać argumentację autora skargi kasacyjnej. Wobec wspomnianego związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w kasacji jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000 oraz NSA: z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004 i z 12.09.2019 r., sygn. akt II GSK 634/19). Niedopuszczalne jest domniemywanie zakresu zaskarżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny i przyjęcie, że przedmiotem zarzutu były w rzeczywistości także inne przepisy i wynikające z nich normy aniżeli jednoznacznie wskazane przez skarżącego kasacyjnie. Nie ma w związku z tym podstaw, by Sąd Kasacyjny poszukiwał argumentacji mającej przemawiać za naruszeniem pominiętych przez autora skargi kasacyjnej przepisów krajowego prawa materialnego. Wobec powyższych rozważań za niezasadny uznać należało także drugi z zarzutów tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 i 77 k.p.a., art. 105 k.p.a. W okolicznościach sprawy zarzut ten jest w istocie nierozerwalnie związany z omawianym wcześniej zarzutem naruszenia prawa materialnego. Wobec tego, że autorowi kasacji nie udało się dowieść zasadności naruszeń prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszeń o charakterze procesowym, który zmierzał do podważenia ustaleń stanu faktycznego poprzez zakwestionowanie działań, które pozostawały w związku ze wskazaną w kontrolowanej decyzji podstawą prawną rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań uznać należało, że kasacja nie podważyła dopuszczalności ustalenia i zobowiązania spółki do zapłaty kwoty 3.389,54 złotych tytułem opłaty za nadzór weterynaryjny nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, w łącznej ilości produktów 878,12 ton, w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r. Odnośnie wniosku o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniami wnioskowanymi w skardze kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że kwestię takiego wystąpienia pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego, który nie jest związany żądaniem stron postępowania. Przedmiotem pytania prejudycjalnego może być wykładnia prawa unijnego. Wobec tego, że w badanej skardze kasacyjnej wadliwa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa unijnego uniemożliwiła jego merytoryczne rozpoznanie, ewentualne pozytywne rozpatrzenie pytania prejudycjalnego przez TSUE pozostawałoby bez wpływu na sposób rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Treść wykładni prawa dokonanej przez TSUE nie mogłaby w takim wypadku zostać uwzględniona w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co z mocy art. 184 p.p.s.a. prowadziło do jej oddalenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.