I OSK 2735/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 45/13 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 45/13, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [..], na mocy której uchylono w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2012 r., nr [..]odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Warszawie w Dzielnicy Bemowo przy ul. [..], uregulowany w księdze wieczystej [..] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest Prezydent m. st. Warszawy wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (jako prezydent miasta na prawach powiatu a więc sprawujący funkcję starosty), będący jednocześnie organem wykonawczym gminy - Miasta Stołecznego Warszawa, które złożyło skargę do sądu. W ocenie Sądu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska Sąd powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08; z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 728/08; 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, LEX nr 1137662. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Takie stanowisko znalazło też potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło miasto stołeczne Warszawa, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "P.p.s.a.", w związku z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie przez Sąd , że w rozpatrywanej sprawie miasto stołeczne Warszawa reprezentowane przesz Prezydenta , działającego jako organ wykonawczy gminy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowowadministracyjnym; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 19 K.p.a i art. 20 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jeje wyeliminowanie z obrotu prawnego, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 4 pkt 9b w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt y wydawał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej , zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina jako właściciel nieruchomości, miasto stołeczne Warszawa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2071/13, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"? Uznając, iż rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia prawnego będzie miało istotne znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, bowiem istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy sytuacji analogicznej – konsekwencji prawnych łączenia imperium i dominium przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w jednej sprawie - Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.