I OSK 2743/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. i L. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1458/13 w sprawie ze skargi M. U. i L. U. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., II SA/Sz 1458/13 oddalił skargę M. U. i L. U. na decyzję Wojewody Z. z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwanej "u.g.n."), starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n. W przedmiotowej sprawie obie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione, co organy prawidłowo wskazały w swoich rozstrzygnięciach. Wniosek E.-O. S.A. w G. dotyczy przebudowy sieci elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S.-S., czyli związany jest z realizacją inwestycji celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten zalicza do celów publicznych wszystkie tam wymienione inwestycje, nie ograniczając ich zakresu pod względem przedmiotowym czy też podmiotowym bądź innym, nie ma więc powodów, aby dokonywać wykładni tego przepisu na zasadzie wyjątku od reguły. W przypadku tego celu ustawodawca nie postawił warunku, by cel ten miał być realizowany tylko przez podmioty publiczne. Zatem nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje, ani kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny, czy inna osoba prawna (patrz wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2006 r., I SA/Wa 497/06, LEX nr 258367). Teren przedmiotowej inwestycji działka nr [...], obręb B., objęty jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. (uchwała nr [...] z [...] marca 1996 r.). W planie, teren ten przeznaczono pod lokalizację linii napowietrznej 110 kV. Okolicznością bezsporną jest, iż inwestor nie uzyskał zgody współużytkowników wieczystych na wejście na działkę nr [...], przez którą przebiega inwestycja. W materiałach sprawy znajdują się dokumenty z przebiegu rokowań, a ich przebieg został szczegółowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, rokowania pomiędzy E.-O. S.A. w G. a skarżącymi zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy – obie strony przedstawiały swoje stanowiska, a to, że nie doszły do porozumienia, nie zmienia faktu ich przeprowadzenia, który potwierdzili także skarżący podczas rozprawy administracyjnej przed organem I instancji. Uzasadniało to możliwość zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Wywody skarżących na temat cywilnego charakteru rokowań i wykorzystania w trakcie nich dokumentów wytworzonych w postępowaniu administracyjnym, są całkowicie błędne. Po pierwsze, żaden z przepisów u.g.n., a także k.p.a. nie określa sposobu przeprowadzania rokowań. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy – w ocenie którejś ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym szczególnej formy ich zakończenia (wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2012 r. I SA/Wa 1785/12, LEX nr 1336797). Po drugie, już w piśmie E.-O. S.A. w G. z 23 listopada 2012 r. zatytułowanym "Zaproszenie do rokowań", skarżący zostali poinformowani, że w przypadku niewyrażenia zgody na proponowane warunki, inwestor zmuszony będzie wystąpić do właściwego organu administracji o wydanie stosownego w tym względzie zezwolenia w trybie art.124 ust. 1 u.g.n. Skarżący od początku wiedzieli więc, że wynik rokowań może być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym. W ocenie sądu, pełnomocnictwo do reprezentowania E.-O. S.A. w G. przez pracowników wykonawcy inwestycji E. S.A. w G. (choć nie jest doskonałe) zawiera upoważnienie zarówno do przeprowadzania rokowań, jak i występowania z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art.124 ust. 1 u.g.n. Przebieg inwestycji określony jest w planie zagospodarowania przestrzennego będącym obowiązującym aktem prawa miejscowego, a tym samym zmiana przebiegu linii energetycznej musiałaby się wiązać ze zmianą tego aktu i stąd inwestor nie ma możliwości samodzielnej jej zmiany. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż zakwalifikowanie działki nr [...] jako działki rolnej nastąpiło zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a fakt, że złożony został wniosek o przekwalifikowanie terenu dla rozstrzyganej sprawy nie miał znaczenia prawnego. Nie są również trafne zarzuty skargi, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wszelkie istotne dla wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, okoliczności sprawy zostały ustalone i ocenione w sposób prawidłowy, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli M. U. i L. U., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.); II. art. 112 i art. 124 pkt 1-8 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg czynności w sprawie z powołaniem się na dokumenty potwierdzające podjęcie i tok tych czynności (s. 2 – 6 uzasadnienia) oraz podniesiono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z całą pewnością w przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków zmierzających do dogłębnego wyjaśnienia istoty sprawy. Dodatkowo na podstawie art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Prowadząc postępowanie organ obu instancji ewidentnie działały na szkodę skarżącego popełniając wiele uchybień. Przede wszystkim wskazać należy, iż negocjacje przeprowadzono na gruncie prawa cywilnego, a nie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to wprost z protokołów z rokowań, z 8 lutego 2013 r., oraz z 17 czerwca 2013 r., a nadto z treści ostatecznego wezwania z 26 czerwca 2013 r. wystosowanego do skarżących. Wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym dokumentów stworzonych dla celów postępowania na gruncie kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne, albowiem strona skarżąca nie miała świadomości, iż postępowanie jest prowadzone na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z tego, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisów u.g.n. Ponadto organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń w zakresie zakwalifikowania działki na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego jako działki rolnej. Aktualnie toczy się postępowanie w zakresie przekwalifikowana działki skarżących z gruntów rolnych na działkę na cele budowlane, przy czym nie jest to zdarzenie przyszłe gdyż postępowanie w tej sprawie trwa. Stosowny wniosek skarżący złożyli 25 lutego 2009 r. Nie jest to zdarzenie niepewne, gdyż skarżący podjęli działania zmierzające do osiągnięcia planowanego celu. W przypadku przekwalifikowania nieruchomości na cele budowlane, powstanie linii wysokiego napięcia na przedmiotowej działce znacznie obniży wartości nieruchomości. Kluczowym zagadnieniem jest pełnomocnictwo, na podstawie którego R. C. był umocowany do działania w imieniu E.-O. S.A. Zdaniem skarżących zawiera w swojej treści istotne uchybienia, które nie dają podstawy do reprezentowania mocodawcy w postępowaniu administracyjnym. Analiza jego treści wskazuje, iż nie obejmuje ono umocowania do prowadzenia negocjacji ze skarżącymi na gruncie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści pełnomocnictwa wynika, iż R. C. posiadał umocowanie tylko do zawierania umów dotyczących pozyskania tytułów prawnych do nieruchomości na wyłączny koszt spółki E. S.A. w ramach realizacji zadania inwestycyjnego: "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV S. – S.", w trybie "pod klucz", na których to nieruchomościach są lub mają być posadowione urządzenia elektroenergetyczne, w szczególności do zawierania umów ustanawiających służebność przesyłu na rzecz E.-O. SA na wyłączny koszt spółki E. SA, jak też do występowania przed organami administracji rządowej, samorządowej, osobami fizycznymi, osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej oraz przed urzędami instytucjami i sądami wszelkich instancji w sprawach związanych z powyższymi czynnościami, a także do podpisywania wszelkich pism, wniosków i umów i innych dokumentów, jakie w zakresie niniejszego pełnomocnictwa okażą się niezbędne". Z powyższego wynika, iż w tym pełnomocnictwie, brak jest umocowania ze strony E.-O. S.A. do prowadzenia w jego imieniu negocjacji na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie obejmuje ono umocowania do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Pełnomocnictwo upoważnia wyłącznie w zakresie zawierania umów oraz pozyskiwania tytułów prawnych do nieruchomości. Powyższe istotne braki skutkują nieważnością postępowania i koniecznością powtórzenia czynności wykonanych w sprawie. Wprawdzie Sąd wskazał, iż skoro pełnomocnik umocowany jest do zawierania umów, nie można twierdzić, że nie jest umocowany do prowadzenia negocjacji, a umocowanie do występowania przed organami administracji oznacza, między innymi, uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym przed starostą o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Jednakże w ocenie skarżących jest to niedopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Ponadto organy nie wykazały, z czego wynika uzasadnienie inwestycji dla interesu publicznego. Firma E. S.A., która de facto wystąpiła z wnioskiem w niniejszym postępowaniu, jest firmą prywatną, która działa z chęci zysku, na zasadach zwykłego obrotu gospodarczego w zakresie prywatno-prawnym. Z całą pewnością nie jest ona podmiotem użyteczności publicznej, który winien być wpisany do rejestru takich podmiotów. Należy podkreślić, że wydanie decyzji przez Starostę S., a później przez Wojewodę Z. a w dalszej części stanowisko Sądu sprowadziło się jedynie do "skopiowania" stanowiska wnioskodawcy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, co rażąco narusza interes publiczny, jak i interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, chociaż stwierdzić należy, że występujące w skardze kasacyjnej wady nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. 2.1. Po pierwsze, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przy tym przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 174 (por. np. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 159/04). A zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia przepisów prawa materialnego lub prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy. Tymczasem, podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do prawa materialnego ("naruszenie art. 112 i art. 124 pkt 1-8 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie") nie zostały sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W artykułach tych bowiem ustawodawca zawarł szereg norm prawnych, regulujących odmienne kwestie, z których większość nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jak np. art. 124 pkt 1a u.g.n. Już tylko z tego powodu należało je uznać za niemające uzasadnionych podstaw. 2.2. Po drugie, zarzuty odnoszące się do prawa materialnego (naruszenie art. 112 i art. 124 pkt 1-8 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie) wskazują co prawda, że wskazane przepisy zostały naruszone przez niewłaściwe zastosowanie, ale w uzasadnieniu nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać ich niewłaściwe zastosowanie. 2.3. Po trzecie, zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie, ani też autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, dlaczego jego zdaniem, uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te nie spełniają zatem wymagań niezbędnych do uznania ich za podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ani nie określają granic skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co nie pozwala naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na sformułowanie oceny dotyczącej ich trafności. 3. Odnosząc się do zarzutu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. 4. Wreszcie dodać należy, że nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy to w art. 124 ust. 1a-1b oraz art. 124 ust. 4 – 8 u.g.n., a także art. 112 ust. 4 u.g.n. Siłą rzeczy zatem, przepisy te nie mogły zostać naruszone, ani przez organy administracji, ani przez Sąd I instancji. 5. Zarzut jakoby R. C. nie był umocowany do działania w imieniu E.-O. S.A. w postępowaniu administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest bezzasadny, bo gołosłowny. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem przepisu, który został naruszony istniejącym jego zdaniem brakiem pełnomocnictwa, zaś jego stwierdzenie, że brak ten skutkuje "nieważnością postępowania i koniecznością powtórzenia czynności wykonanych w sprawie" dowodzi, że nie zna on przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie administracyjne nie zna takiej instytucji procesowej, jak nieważność postępowania. 6. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Autor skargi kasacyjnej nigdzie nie napisał, na czym miałoby polegać uchybienie temu przepisowi przez Sąd I instancji. Tym samym, nie został on sprecyzowany w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. 7. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do większości postawionych zarzutów. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.