I OSK 2806/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 57/15 w sprawie ze skargi S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 57/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skierowanym do K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. – ówczesnego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości - Prezydent Miasta S., wskazując na art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i równocześnie przedstawił ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W dniu [...] stycznia 2011 r. K. Sp. z o.o. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po przeprowadzeniu rozprawy w dniu [...] listopada 2013 r., orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. oddaliło wniosek. Orzeczenie to doręczono Prezydentowi Miasta S. i wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] lutego 2014 r. obecnie skarżąca – S. z siedzibą w S., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Jako podstawę wniosku wskazała na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniła, że o treści orzeczenia dowiedziała się w dniu [...] stycznia 2014 r. z pisma Urzędu Miasta w S. z [...] stycznia 2014 r. wzywającego ją do zapłacenia kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą dotychczasową a ustaloną. Wskazała, że na podstawie umowy zawartej w dniu [...] marca 2011 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] wraz z prawem własności wzniesionych na tym gruncie budynków. Podniosła, że w związku z tym powinna być stroną postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Tymczasem przedstawiciel Urzędu Miasta S. uczestniczący w posiedzeniu przed Kolegium nie poinformował o zmianie użytkownika wieczystego ani organu, ani też nowego użytkownika wieczystego. Dokonana zaś aktualizacja opłaty rocznej od [...] stycznia 2011 r. jest dla wnioskującej niekorzystna, tym bardziej, że zakup tej nieruchomości nastąpił na cele edukacyjne a nie przemysłowe, jakim to celom służyła poprzednio ta nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., podjętym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że uwzględnienie złożonego przez S. wniosku nie było możliwe, gdyż wydane w sprawie orzeczenie z dnia 6 grudnia 2013 r. nie jest ani decyzją, ani też postanowieniem wydanym w sprawie administracyjnej, o jakiej mowa w art. 145 k.p.a. Sprawa dotycząca sporu o zasadność dokonania wypowiedzenia opłaty rocznej nie może być uznana za sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest sprawą administracyjną lecz sprawą cywilną podlegającą z woli ustawodawcy swoistemu rozpoznaniu przedsądowemu przez organy administracji publicznej. Przepisy k.p.a. stosuje się natomiast tylko pomocniczo, w trakcie jej rozpoznania przez te organy. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, utrzymało w mocy swoje własne postanowienie z dnia 21 marca 2014 r. i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oraz art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skoro w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących nadzwyczajne środki zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że w stosunku do orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania. Na poparcie zasadności takiego poglądu Sąd przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dalej Sąd pierwszej instancji obszernie wyjaśnił tryb i zasady postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego uregulowane w art. 78 - 81 u.g.n. Wskazał, iż pomimo tego, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jak również przepisy o opłatach i kosztach, to postępowanie to ma charakter cywilny a sprawy o jej wysokość, w tym o aktualizację jej wysokości są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n., nie można twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie, w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jako "m.in." Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach), to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji budziło wskazanie jako podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia przepisu art. 61a k.p.a. zamiast art. 149 § 3 tego kodeksu. Oceniając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w odniesieniu do postępowań mających za przedmiot wznowienie postępowania, art. 61a § 1 k.p.a. pełni funkcję zbliżoną do art. 149 § 3 k.p.a. Niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a., czy też art. 149 § 3 k.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał oceny dopuszczalności skargi na postanowienie rozstrzygające zagadnienie formalne powstałe w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 78 - 81 u.g.n. Sąd wyraził w tej mierze stanowisko, że postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Skoro zatem organ administracji publicznej załatwia sprawę nie mającą charakteru sprawy administracyjnej i czyni to decyzją administracyjną, bądź rozstrzyga powstałą na tle sprawy cywilnej kwestię postanowieniem przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, to do wyeliminowania takiego nieprawidłowego rozstrzygnięcia pozostaje właściwy sąd administracyjny. Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zaskarżone postanowienie pozbawia ją możliwości obrony swych praw, albowiem "nie ma jakichkolwiek możliwości podważenia postanowień lub decyzji organu, którego rozstrzygnięcia mają bezpośredni wpływ na sytuację materialną i prawną strony", Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie ma racji. Zaistniały spór skarżącej z właścicielem nieruchomości o zapłatę opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym rozstrzyganym przez sąd powszechny. Brak możliwości wniesienia sprzeciwu od orzeczenia wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. i brak możliwości wzruszenia tego orzeczenia w trybie administracyjnym wcale nie pozbawia skarżącej prawa do sądu. Moc wiążąca orzeczenia Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. w stosunku do skarżącej jako nowego użytkownika wieczystego, a także ewentualne nadanie temu orzeczeniu klauzuli wykonalności na podstawie art. 79 ust. 9 u.g.n. przeciwko skarżącej, to wszystko kwestie, które władny jest rozstrzygać wyłącznie sąd powszechny właściwy do rozpoznawania spraw cywilnych czy to w ramach powództwa o zapłatę skierowanego przez właściciela nieruchomości przeciwko skarżącej, czy też w ramach rozpoznawania innych środków prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania cywilnego, a służących zwalczaniu egzekucji sądowej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż skoro w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących nadzwyczajne środki zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji (winno być: postanowienia) w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. w zakresie, w jakim odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., dopuszcza możliwość weryfikacji orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w trybach nadzwyczajnych? Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie zmiany wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma szczególny charakter. Jego wyjątkowość polega bowiem na tym, że do kontroli oświadczenia woli jednej ze stron stosunku prawa cywilnego powołany jest organ administracji publicznej wyższego szczebla (właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze), a kontrola ta następuje w postępowaniu, w którym odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium wydanego w wyniku wszczęcia sprawy przez użytkownika wieczystego nie przysługuje odwołanie w toku postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Ustawodawca zadecydował, że dla rozstrzygnięcia sporu o podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste właściwą będzie droga sądowa (przed sądem powszechnym). Jest to więc typowy spór cywilnoprawny, dotyczący należności pieniężnej o charakterze cywilnym (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] - LEX nr [...]), a sam fakt zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie przesądza o przypisaniu tego rodzaju postępowaniu administracyjnoprawnego charakteru. Wątpliwości rodzi natomiast kwestia możliwości wszczęcia jednego z postępowań nadzwyczajnych (w sprawie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności decyzji), w odniesieniu do rozstrzygnięć wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze w toku procedury zmierzającej do zmiany wysokości stawek opłat za użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie pojawiła się w tej kwestii rozbieżność stanowisk. Według jednego z tych stanowisk dopuszczalne jest stosowanie przewidzianych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych w celu uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności orzeczenia kolegium (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 462/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1446/13). Przeciwne stanowisko sprowadza się do twierdzenia, że stosowanie tych trybów nie jest możliwe w odniesieniu do orzeczeń kolegium wydawanych na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1445/13; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1227/14). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że nie jest możliwe prowadzenie tego rodzaju postępowania w stosunku do orzeczenia wydanego w związku ze zmianą opłaty za użytkowanie wieczyste. Przemawia za tym przede wszystkim wykładnia funkcjonalna art. 78 i art. 79 u.g.n. Przepisy te normują bowiem tryb składania i weryfikacji oświadczenia woli jednej ze stron stosunku prawno - rzeczowego, jakim niewątpliwie jest prawo użytkowania wieczystego. Z samego faktu, że oświadczenie woli właściciela gruntu (w tym przypadku gminy) jest składane przez jej organ wykonawczy, a następnie możliwa jest jego weryfikacja w quasi odwoławczym postępowaniu przed organem wyższej instancji, do którego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie zmienia charakteru istniejącej więzi prawnej. Zarówno organ gminy jak i kolegium nie występują bowiem jako nosiciele imperium. Pierwszy z nich działa jako reprezentant strony w relacji prawnej o charakterze cywilnym, a więc równorzędnej względem użytkownika wieczystego. Drugiemu natomiast ustawodawca przypisał rolę arbitra kontrolującego w wyznaczonym trybie i zakresie działania właściciela nieruchomości względem użytkownika wieczystego nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do kontroli sprawowanej w tym zakresie przez samorządowe kolegium odwoławcze sprowadza się zaś do wyraźnie wskazanych kwestii, co oznacza, że nie jest możliwym automatyczne przeniesienie wszystkich instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a. na grunt takiej sprawy. Za wykluczeniem możliwości wznowienia postępowania odnośnie orzeczenia kolegium przemawia również charakter oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości stawki opłaty rocznej oraz charakter wspomnianego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja lub postanowienie, które mają ostateczny charakter (art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.). Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę, że przedmiotem takiego postępowania jest rozstrzygnięcie organu przybierające określoną, wskazaną wyżej formę. Obowiązujące przepisy nie dają natomiast podstaw do przyjęcia poglądu, że możliwe jest wznowienie postępowania względem innego aktu, co z kolei oznacza, że wznowienie postępowania w odniesieniu do oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jak również orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., w ogóle nie jest możliwe. Nie jest to bowiem ani decyzja, ani też postanowienie, jak również żaden inny akt z zakresu administracji publicznej. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, co zresztą wyżej wspomniano, że organy wskazane w przywołanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami działają w tego rodzaju przypadkach nie jako nosiciele imperium lecz na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych, pomimo zewnętrznych pozorów wydawania aktów administracyjnych. Zatem orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r. decyzją administracyjną nie było. Podzielając zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że zasadnie oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sprawie nie został bowiem naruszony żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że w kontrolowanej sprawie, pomimo iż organ wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przepis art. 61a k.p.a. zamiast art. 149 § 3 tego kodeksu, to w istocie przesłanki stosowania obu tych przepisów są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Stwierdzić zatem przyjdzie, że przedstawiona wyżej analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym m.in. art. 79 ust. 7 u.g.n., nie pozostawia wątpliwości, że w stosunku do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest niedopuszczalne. Dlatego odmowa wszczęcia takiego postępowania została prawidłowo zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych, poza odesłaniami do odrębnych publikatorów, są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl