I OSK 2869/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 69/15 o odrzuceniu skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia pisma oddala skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 69/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. R. (dalej skarżący) wniesioną na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w rozpatrzeniu pisma "Skargi i Wnioski w trybie art. 227 i 241 KPA oraz innych ". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Powołując się na przepisy dotyczące zakresu kontroli sprawowanej przez sądy, Sąd I instancji wyjaśnił, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej, przy czym kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W szczególności skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Treść wniesionej do WSA w Warszawie skargi prowadzi do konstatacji, że skargę tę, wniesioną na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w rozpatrzeniu pisma skarżącego: "Skargi i Wnioski w trybie art. 227 i 241 KPA oraz innych", należy uznać jedynie za skargę wniesioną w trybie art. 227 kpa. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W związku z powyższym WSA wyjaśniając, że nie nadzoruje tej działalności organów administracyjnych, gdyż stosowanie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu uregulowanym ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrócił uwagę, że powyższa procedura skargowa ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się czynnością materialnotechniczną w postaci zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Forma tego załatwienia nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), dlatego też na czynność tę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego powodu skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. W związku z czym skarga na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w rozpatrzeniu pisma: "Skargi i Wnioski w trybie art. 227 i 241 KPA oraz innych", jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, orzekł o odrzuceniu skargi (k. 3, 5-8, 37-39, 43, 57 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł H. R. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. D. M.. Pełnomocnik skarżącego, zarzucając postanowieniu z 17 marca 2015 r. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ppsa oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu wadliwego przygotowanie formularza kontaktowego znajdującego się na stronie intenetowej operatora N. S.A. oraz wniosku o kontrolę przez Prezesa UKE wadliwego działania tego operatora, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów i nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym; 2) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia; 3) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 kpa, polegające na odrzuceniu zamiast uwzględnienia skargi, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono braku podjęcia przez organ działań związanych z nieprawidłowościami wskazanymi przez skarżącego w piśmie do organu, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych. Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie w całości kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, gdyż koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego w postępowaniu regulowanym przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa). Wszystkie pozostałe zarzuty zależały od rozstrzygnięcia tego kluczowego zagadnienia. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga wniesiona przez H. R. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa. W szczególności skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8) ppsa. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu. Z pisma skarżącego skierowanego do M. G. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Nr/dok [...], data wpływu 24.7.2014 r.), wynika, że skarżący wnosi o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie podmiotów podległych UKE jak i działalności samego UKE, co w konsekwencji oznacza, że dotyczyła ona postępowania skargowo–wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (str. 1 akt administracyjnych). Z akt sprawy obejmującej korespondencję skarżącego z Urzędem Komunikacji Elektronicznej Delegaturą w L. także wynika, że przedmiotem niniejszej sprawy są kwestie, wynikające z umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych, zawieranych między konsumentem a dostawcą usług. W szczególności Procedura - Rozpatrywanie wniosków o interwencję Prezesa UKE w sprawach funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych oraz realizacji uprawnień abonentów następuje na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego i stosuje się ją w sprawach dotyczących funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych oraz realizacji uprawnień abonentów, a interwencję wszczyna się na wniosek abonenta lub użytkownika, natomiast Procedurę – Prowadzenie postępowań mediacyjnych według przepisów Prawa telekomunikacyjnego stosuje w przypadku sporów cywilnoprawnych, wynikających z umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Wszystkie niżej wymienione przepisy stanowią realizację przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych tj. art. 63 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 nr 114, poz. 946, przy czym ustrojodawca jednoznacznie wskazał, że tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa (art. 63 zd. 2 Konstytucji). Postępowanie to ma zatem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 kpa), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII kpa, czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2). Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje art. 3 § 2 i 3 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w § 2 bądź przewidzianych w przepisach ustaw szczególnych. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 221 § 1 w zw. z art. art. 221 § 3 w zw. z art. 227 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z 11.2.2002 r., II SA/Wr 3121/01, Lex 684014; 16.5.2007 r., II OSK 533/07, cbosa; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, Lex 574240). Art. 227 kpa definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Sąd I instancji prawidłowo uznał brak swej kognicji do rozpoznania niniejszej skargi. Przedmiot skargi nie należy do żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 ppsa, który określa co stanowi przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 prawne formy działania organów administracji publicznej. W sprawie z niniejszej skargi, żądającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie działalności podmiotów podległych UKE jak i UKE, żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku podjęcia w tym zakresie działania w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, tj. do wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Skoro Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, to nie jej badać merytorycznie, prowadzić postępowania dowodowego, ani odnieść się do skargi merytorycznie, czego oczekiwał skarżący kasacyjnie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.