I OSK 2879/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 280/14 w sprawie ze skargi R. Z. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz R. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 280/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. Z. z dnia 5 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie. na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. Z., w piśmie z dnia 5 lipca 2013 r., skierowanym do Telekomunikacji Polskiej S.A. – poprzednika Orange Polska S.A., zwrócił się z wezwaniem do zawarcia umowy, wezwaniem do zapłaty oraz wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), to jest udostępnienia wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na jego działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r., doręczonym pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 27 sierpnia 2013 r., Spółka poinformowała, że sprawa przekazana została do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych IUSTITIA s.c. w Katowicach celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi. R. Z. w piśmie skierowanym do Spółki w dniu 28 sierpnia 2013 r. powtórzył powyższe żądanie. Spółka pismem z dnia 1 października 2013 r. udzieliła identycznej jak poprzednio odpowiedzi. Pismo to doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 14 października 2013 r. W dniu 14 marca 2014 r. R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Orange Polska S.A. w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 lipca 2013 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orange Polska S.A. w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Stwierdziła, że nie uznaje się za organ, jak i inny podmiot zobowiązany. Nie podpada pod działanie art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznego. Skarb Państwa nie ma w tej Spółce pozycji dominującej. Spółka nie wykonuje zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Orange Polska S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05), zaś żądana przez skarżącego informacja – stanowi informację publiczną. Żądana informacja wiąże się wprost z publiczną sferą działania Spółki. Wynika to wprost z treści orzeczeń NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 851/10 i I OSP 1/05 (uchwały z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 podjętej w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego). Działalności Orange Polska S.A. dla potrzeby prawidłowego zakwalifikowania jej jako "innego podmiotu wykonującego zadania publiczne" (w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie można oceniać jedynie z punktu widzenia spraw kapitałowych, jakkolwiek jest to nadal jedna z największych Spółek prawa handlowego w Polsce, ani z punktu uregulowań ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037). Istotne jest znaczenie tego przedsiębiorstwa w zakresie zadań telekomunikacyjnych uregulowanych w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Sąd podkreślił, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę jak Orange Polska S.A. Wskazał liczbę abonentów ale także fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych w tym tzw. "światłowodów", która to sieć służy nie tylko abonentom przejętym od TP S.A. ale także stanowi nośniki informacyjne wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, iż sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie czy mobilnie) ale także łączności internetowej oraz rozprowadzeniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych (a jedynie sieć światłowodowa umożliwia rozprowadzenie tzw. "szybkiego internetu"), to Orange Polska S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Powyżej opisanych okoliczności nie sposób nie dostrzegać podczas analizowania zagadnienia wykonywania przez tę Spółkę zadań publicznych. Powyższe okoliczności powinny zdecydować o zakwalifikowaniu Orange Polska S.A. do grona podmiotów określonych w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast zagadnienia kapitałowe (brak udziału Skarbu Państwa w tej Spółce) nie mogą stanowić jedynego kryterium, co do powyższej kwalifikacji. Sąd podkreślił, że w pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i - co należy podkreślić - bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Orange Polska S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.). Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdził, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Zatem, Orange Polska S.A. powinna, zgodnie z trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 5 lipca 2013 r., dotyczący przedstawienia mu kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych na działce stanowiącej jego własność, zgodnie z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej i w terminie wskazanym w wyroku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazana wyżej bezczynność Orange Polska S.A. nie miała rażącego charakteru. Błąd Spółki polegał jedynie na wadliwym rozumieniu ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Ten aspekt sprawy mógł być tak rozumiany przez Spółkę, tym bardziej, iż prezentowany przez nią pogląd znajdował poparcie w treści niektórych orzeczeń sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzucając naruszenie: a) przepisów postępowania - 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1, 2 i 32 P.p.s.a. powodujące nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych; b) prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię w szczególności przez uznanie, że Orange jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych w tym przez Orange jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem Orange jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ponadto dokonanie wadliwej interpretacji zapisu ww. pkt. 5 niezgodnego z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, R. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzut procesowy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 2 i art. 32 P.p.s.a., powodującego nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Abstrahując od oceny jaki charakter miały zagadnienia będące przedmiotem pytań wnioskodawców, można przypomnieć, że także w przypadku zajęcia przez adresata wniosku stanowiska, według którego żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W razie podzielenia przez sąd administracyjny stanowiska zaskarżonego podmiotu, skarga na bezczynność podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu. Odnosząc się zaś do materialnej podstawy kasacji, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) przez jego błędną jego wykładnię, w szczególności poprzez uznanie, że Orange Polska S.A. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych w tym przez Orange Polska S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie Orange Polska S.A. za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jest sformułowany wadliwie. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem, podając opis naruszenia, wnosząca kasację Spółka przedstawiła indywidualną sytuację związaną z jej statusem prawnym, w odniesieniu do przesłanek normy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki zabieg nie stanowi wykładni prawa, ale jest elementem subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, a więc jest elementem procesu zastosowania prawa. Nieprawidłowe wskazanie w analizowanej podstawie kasacji sposobu naruszenia nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do omawianego zarzutu. Jednocześnie bowiem z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika kwestionowanie przez skarżącą Spółkę zastosowania wobec niej art. 4 ust. 1 poprzez zaliczenie jej do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od podzielenia wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego, zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13). W orzecznictwie do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13). W ramach wykładni systemowej zauważyć można, że w myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast według art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (poprzednio: Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orange Polska S.A. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.). Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki. Dostęp do środków łączności, w tym łączności telefonicznej i internetowej stanowi zatem nie tylko niezbędną potrzebę społeczną, ale także jest istotny w funkcjonowaniu państwa. Skoro wnosząca kasację Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym to jej zadania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych mają charakter zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2080/14; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 312/15; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2847/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1582/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 792/15; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1672/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 5