I OSK 2879/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1663/19 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 lutego 2020 r. I SA/Wa 1663/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę J. Ż. (Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (Minister) z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie : 1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (z.t.w.n.) poprzez: a) niewykazanie istnienia podstawowych przesłanek uprawniających do wywłaszczenia tj. przesłanek "niezbędności wywłaszczenia nieruchomości" oraz "celu użyteczności publicznej", pomimo konieczności szczegółowego ich uzasadnienia, a także z uwagi na jakże daleko idące konsekwencje jakie niesie za sobą ingerencja w prawo własności; b) błędne uznanie, że inwestycja budowy oczyszczalni ścieków z całą pewnością służyć miała ogółowi społeczeństwa podczas gdy pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa a nie służyć zaspokajaniu potrzeb określonej grupy a ponadto współczesne dowodzenie przeznaczenia nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie nie oznacza, że tak było w czasie podejmowania decyzji o wywłaszczeniu; 2. art. 6 ust. 1 z.t.w.n. poprzez niewystąpienie przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości mimo ustawowego obowiązku, co stanowi rażące naruszenie prawa, i przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak dokumentu potwierdzającego wystąpienie z ww. ofertą nie może być interpretowany jako brak doręczenia w ogóle, 3. art 21 z.t.w.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieobecność na rozprawie w dniu [...] lutego 1966 roku biegłego, mimo ustawowego obowiązku, samo w sobie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy jak wynika z art. 21 z.t.w.n. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych a opinia ta winna zawierać szczegółowe uzasadnienie a jak ponadto wskazuje w uzasadnieniu Sąd "Minister wskazał, że nieobecność biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej" II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ani w całości ani w części podczas gdy: 1. o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym nie zostały zawiadomione wszystkie osoby zainteresowane w sprawie; 2. decyzja wydana została bez szczegółowego wskazania i uzasadnienia przesłanek niezbędnych do wywłaszczenia; 3. brak dokumentu świadczącego o doręczeniu oferty spadkobiercom właściciela przedmiotowej nieruchomości; 4. mimo ustawowego nakazu na rozprawie w dniu 2 lutego 1966 roku nie był obecny biegły a co za tym idzie nie doszło do wysłuchana opinii i jej szczegółowego uzasadnienia; ponadto brak dowodu na to aby opinia ta została odczytana zainteresowanym na rozprawie; co w konsekwencji zdaniem Skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wniósł również o dołączenie akt sprawy Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego I SA/Wa 528/07 na okoliczność istnienia orzeczenia w zakresie wywłaszczenia sąsiedniej działki, w ramach którego stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] (Prezydium) z [...] lutego 1966 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3415 m2, stanowiącej własność spadkobierców M. D. Stanowisko organów, co do braku podstaw dla stwierdzenia nieważności orzeczenia podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Obliguje to Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wskazany przez Skarżącego przepis dotyczy możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej do sądu, a więc w tym przypadku decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia. W skardze kasacyjnej nie zostały jednak wskazane żadne argumenty pozwalające na uznanie, że decyzji Ministra dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem tak sformułowany zarzut uchylał się spod kontroli kasacyjnej. Sąd kasacyjny dostrzega jednak, że w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej powtórzone zostały argumenty przemawiające w ocenie Skarżącego za uznaniem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Argumentacja ta zostanie zatem rozważona wraz z argumentacją podniesioną w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst w brzmieniu obowiązującym na datę wydania orzeczenia opublikowany w. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r.") jest niezasadny. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślał, że pojęcie celu użyteczności publicznej musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa a nie służyć zaspokojeniu potrzeb określonej grupy społecznej, przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok NSA z 28 października 2011 r. I OSK 1889/10. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w cytowanym przez Skarżącego wyroku, w świetle którego "Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Pamiętając o tym, że wywłaszczenie zawsze narusza cudze prawa podmiotowe, nie można w tych sprawach stosować wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. Zatem pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych." W niniejszej sprawie nie kwestionowano, że celem wywłaszczenia była budowa oczyszczalni ścieków. Realizacja takiego przedsięwzięcia bez wątpienia służyła zaspokajaniu określonej potrzeby społecznej za jaką uznać należy zapewnienie oczyszczania ścieków w danej miejscowości. Nie można jednocześnie podzielić stanowiska Skarżącego, że celem ustalenia, czy wywłaszczenie było dokonywane na celu użyteczności publicznej konieczne było zbadanie, czy oczyszczalnia ścieków ma służyć całemu społeczeństwu czy tylko części społeczeństwa zamieszkującej określoną część kraju. Przyjęcie toku rozumowania proponowanego przez Skarżącego oznaczałoby uznanie, że żadna oczyszczalnia ścieków, elektrownia, osiedle mieszkaniowe nie odpowiadają pojęciu "celu użyteczności publicznej" gdyż co oczywiste mogą z nich korzystać jedynie osoby, zamieszkujące na terenie mieszczącym się w zasięgu objętym działaniem danej oczyszczalni czy elektrowni lub też, które mogły nabyć mieszkania znajdujące się w budynkach wybudowanych w ramach osiedla. W cytowanym przez Skarżącego i w pełni akceptowanym przez Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę wyroku NSA z 28 października 2011 r. odwołano się do pojęcia grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Fakt zamieszkiwania na określonym terenie i co za tym idzie możność korzystania z usług realizowanych przez np. daną elektrownię czy oczyszczalnię ścieków nie może być utożsamiany za przynależność do grupy społecznej wyodrębnionej na podstawie określonego kryterium członkostwa. Zasady doświadczenia życiowego przemawiają również przeciwko wykładni w świetle której za odpowiadającą celowi użyteczności publicznej mogłaby być uznana oczyszczalnia ścieków (czy też np. elektrownia) obsługująca całe terytorium Polski. W latach 60 ubiegłego wieku nie było bowiem techniczne możliwe zrealizowanie takiego zamierzenia. Sąd kasacyjny podziela również stanowisko organów obu instancji w świetle którego niezbędność nieruchomości na cel objęty wywłaszczeniem potwierdza fakt objęcia jej decyzją lokalizacyjną wydaną przez Prezydium [...] w dniu [...] stycznia 1962 r., nr [...] na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47) oraz zarządzenia Przewodniczącego [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 61, poz. 268). Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez niewystąpienie z ofertą dobrowolnego zbycia. Skarżący uzasadniając powyższy zarzut kwestionował stanowisko Sądu w świetle którego niezachowanie akt administracyjnych z których wynikałby fakt doręczenia ofert nie może być argumentem przemawiającym za uznanie, że oferty nie zostały wystosowane. Podkreślał, że w tej sprawie zachowały się akta administracyjne zachowały, zatem brak dowodu doręczenia oferty oznacza właśnie, że oferta nie została doręczona. Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w aktach administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem orzeczenia znajdują się oferty skierowane do właścicieli nieruchomości, które podlegały wywłaszczeniu w związku z planowaną budową oczyszczalni ścieków. Przy żadnej ofercie nie ma dowodu jej nadania czy doręczenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma od dwóch właścicieli (pismo A. R. z [...] września 1965 r. oraz pismo W. Ł. z [...] września 1965 r.), którzy odnoszą się do przesłanych im ofert. W ocenie Sądu kasacyjnego oznacza to, że rzeczywiście organ nie zachował dowodów wysłania i doręczenia ofert, jednak oferty te zostały wysłane osobom zainteresowanym, skoro dwaj właściciele na nie odpowiedzieli. Zwrócić należy również uwagę, że fakt wystąpienie z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości wynika wprost z treści orzeczenia. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. - Zgodnie z przywołanym przez Skarżącego wzorcem kontroli "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie." Sąd kasacyjny zwraca w pierwszej kolejności uwagę, że brzmienie przywołanego przez Skarżącego przepisu może nasuwać wątpliwości interpretacyjne co do znaczenia wyrażenia : "po wysłuchaniu opinii biegłych". Wyrażenie to może być interpretowane jako konieczność wezwania i wysłuchania biegłych na rozprawie. Może być również rozumiane jako odczytanie na rozprawie wcześniej sporządzonej opinii. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przedstawionej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji uznać należy że skoro przywołany przez Skarżącego przepis może podlegać wykładni, to nie jest możliwe naruszenie go w sposób rażący. Następnie zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych zakończonych wydaniem orzeczenia, biegły sporządził opinię, w której wyjaśnił że odszkodowanie jest ustalane na podstawie art. 8 ust. 6 punkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Biegły ustalił, że wywłaszczeniu podlegała tylko część nieruchomości. W konsekwencji przyjął stawkę 3,6 złoty za 1m2, to jest stawkę zgodną z przywołanym w opinii zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72, poz. 335). Z protokołu rozprawy wynika, że opinia ta przywołana została w trakcie rozprawy. W świetle powyższego przypomnieć należy wyrażane już w orzecznictwie NSA stanowisko, w świetle którego nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie tego przepisu, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r., I OSK 494/20). W niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, by nieobecność biegłych na rozprawie miała jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Sąd kasacyjny oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych I SA/Wa 528/07 na okoliczność istnienia orzeczenia w zakresie wywłaszczenia sąsiedniej działki, w ramach którego stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Sądowi kasacyjnemu z urzędu znany jest fakt, że postanowieniem z 11 lipca 2007 r. I SA/Wa 528/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, to jest na decyzję utrzymującą w mocy decyzję, której kopia dołączona została do skargi kasacyjnej. Zwrócić należy jednak uwagę, że odrzucenie skargi na decyzję oznacza, że nie podlegała ona badaniu przez sąd wojewódzki. Sam zaś fakt istnienia decyzji, stwierdzającej nieważność orzeczenia orzekającego o wywłaszczeniu innej nieruchomości przeznaczonej pod budowę oczyszczalni ścieków objętej decyzją lokalizacyjną z [...] stycznia 1962 r. nie może przesądzać o treści wyroku w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.