I OSK 289/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 822/12 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 822/12) oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Wójt Gminy O. – orzekając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1-3a i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej: "u.ś.r.") - odmówił K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ciotką – J. W. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), dalej: "k.r.o." - ciąży obowiązek alimentacyjny, tj. krewnym w linii prostej oraz rodzeństwu. Wnioskodawczyni natomiast, jako siostrzenica J. W., do wspomnianej grupy nie zaliczała się a ponadto, nie zrezygnowała z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, ponieważ podlegała rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu w KRUS. Na skutek wniesionego przez K. K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [....] czerwca 2012 r., nr [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, Kolegium podzielił stanowisko Wójta Gminy O., że wnioskodawczyni nie należała do kręgu osób uprawnionych do utrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w zw. z art. 128 k.r.o. – bowiem nie ciążył na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby nad, którą sprawowała opiekę. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." – uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. i stwierdził, że przepis ten jednoznacznie przesądza o tym, że siostrzenicy, sprawującej opiekę nad ciotką nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, że K. K. - jako osoba posiadająca ubezpieczenie rolnicze w KRUS - nie mogła że być uznana za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub jego nie podejmuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem jej rodziny. Zdaniem Sądu, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane "innej osobie", o której mowa w w/w przepisie, tylko pod warunkiem, że ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Jeżeli zatem w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie była osobą, na której, w zaistniałej sytuacji, ciążył w stosunku do J. W. taki obowiązek, to nie przysługiwało jej prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 32 i 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie obciążonej obowiązkiem, alimentacyjnym wynikającym z art. 128 k.r.o., podczas gdy wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodna z Konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadą wspierania rodziny przez Państwo, wyrażoną w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazuje na uprawnienie do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które sprawują faktyczną pieczę nad bliskimi, co do których nie ciąży na nich obowiązek alimentacyjny wyrażony w art. 128 k.r.o., ale przyjęli oni na siebie ten obowiązek na zasadach słuszności, przewidzianych przez prawo m.in. w art. 140 § 1 k.r.o. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, kwestionując wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazywano, że wykładnia art. 17 u.ś.r, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie osobom wymienionym w art. 128 k.r.o. jest niezgodna z zasadą równości wobec prawa. Ponadto, skarżąca powołała się m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 1873/10), w którym uznano, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. można, rozumieć, mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko osoba spokrewniona w pierwszym stopniu czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda osoba spokrewniona, tj. osoba, będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie. Skarżąca kasacyjnie wskazywała, że orzeczeniu tym zaakcentowano, iż celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest m.in. rekompensata dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku, musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ww. ustawy. Zaznaczono również, że omawiany przepis był kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny, który za każdym zarazem wskazywał, że ograniczenie podmiotowe, co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, są niezgodne z ustawą zasadniczą. W konkluzji, powołując, z na przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo, skarżąca kasacyjne twierdziła, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia ww. przepisu pomija konstytucyjne standardy ochrony rodziny i konstytucyjną zasadę równości, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione. Zarzut kasacyjny, dotyczący wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania przez Kolegium decyzji) nie był bowiem trafny. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż matka lub ojciec, jeżeli na tych podmiotach ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z wyjątkiem tych osób jeżeli są niepełnosprawne. Słusznie zatem zauważył Sąd Wojewódzki, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane "innej osobie", ale tylko pod warunkiem, że ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Wyjaśnić też trzeba, że wprawdzie przez pewien okres czasu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowała rozbieżność orzecznictwa w kwestii wykładni omawianego przepisu i w kilku wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zajęte stanowisko, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie osobom wymienionym w art. 128 k.r.o., narusza zasadę równości wobec prawa, ale obecnie w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, zwłaszcza po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 grudnia 2013 r. uchwały w składzie siedmiu sędziów, został ugruntowany pogląd, zgodnie z którym osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (vide: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 i np. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 64/14, z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2996/13). W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest, bowiem, to by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie było natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. We wspomnianej uchwale uznano ponadto za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisy te zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje zaś materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Poza tym Sąd stwierdził, że nie można, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy, sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Skład orzekający w analizowanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko a zatem skoro K. K. nie obciążał obowiązek alimentacyjny – w rozumieniu art. 128 k.r.o. – względem ciotki – J. W., to nie można było twierdzić, iż skarżąca należała do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem jej rodziny. Ponadto wskazać również należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. ( sygn. akt I OPS 5/12) wyrażono pogląd, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Pozostawanie zatem przez skarżącą w systemie rolniczego ubezpieczenia społecznego KRUS, stanowiło kolejną, negatywną przesłankę przyznania jej objętego wnioskiem świadczenia. W rezultacie należało uznać, że wykładnia prawa materialnego, w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r., dokonana w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim, była prawidłowa a skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.