I OSK 3214/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 72/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od M.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 72/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.K. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia, uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kpa, w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wypłaty skarżącemu uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku za okres od 15 czerwca 2018 r. do dnia wydania decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji z dniem 15 czerwca 2018 r. (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2018 r., któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności). Od tego rozkazu personalnego nie zostało złożone odwołanie. Stosownie do brzmienia art. 110 § 1 k.p.a., organ jest związany wydaną przez siebie decyzją i nie ma możliwości nieuwzględnienia zawartego w nim rozstrzygnięcia. Policjantowi nie może zostać przyznane prawo do uposażenia za okres niepełnienia służby w Policji, po jego z niej zwolnieniu. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i organ słusznie uznał, że prawo do uposażenia wygasło z dniem 30 czerwca 2018 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 110 § 1 k.p.a., co w ocenie skarżącego powinno skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności przedmiotowych rozstrzygnięć. Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 27 sierpnia 2018 r. otrzymał postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r., z którego wynika, że wskutek wadliwego doręczenia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji, rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 99 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz, 2067 z poźn. zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (ust. 2.). Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (3.). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (3a.). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (4.). Natomiast art. 106 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 2.). Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (ust. 3.). Następnie Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2018 r. odmówił skarżącemu wypłaty uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku za okres od dnia 15 czerwca 2018 r. do dnia wydania niniejszej decyzji. W ocenie organu zaistniała przesłanka określona w art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, bowiem skarżący został zwolniony ze służby w Policji mocą rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2018 r., któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W tym miejscu Sąd podał, że rozkaz ten nie został skutecznie doręczony skarżącemu, co wynika z akt sprawy. Powyżej określony rozkaz o zwolnieniu został skarżącemu skutecznie doręczony w dniu 27 sierpnia 2018 r. Od tego rozkazu nie zostało wniesione odwołanie. Dalej Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] września 2018 r., tzn. po wejściu do obrotu prawnego rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji o odmowie wypłaty uposażenia zobowiązany był do wyjaśnienia, czy faktyczną datą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jest data wskazana w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2018 r. Tego organ nie uczynił. Uchybienie to nie zostało również usunięte przez organ odwoławczy. Ponadto organy całkowicie zignorowały, że skarżący 20 września 2018 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego, a w dniu 21 września 2018 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji. Reasumując Sąd stwierdził, że stwierdzone uchybienia mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym i z tych względów zasadnym było uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest usunąć stwierdzone nieprawidłowości, bowiem miały one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a. poprzez: a) niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek uznania, że organ naruszył treść art. 110 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że będąc związanym wydaną wcześniej decyzją, wydał decyzję o odmowie wypłaty uposażenia bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności tj. faktycznej daty zwolnienia skarżącego ze służby, złożenia przezeń wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby oraz wniosku o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby, co w ocenie organu nie miało miejsca, b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku związku pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a prawidłowością uchylonej decyzji nr [...], a także niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu wraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a także, dlaczego stwierdzone uchybienia miały na tyle poważny charakter, że Sąd musiał zastosować treść art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) P.p.s.a., co w ocenie organu mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku i utrudnia kontrolę instancyjną. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniały podstawy by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 P.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018r. I OSK 2730/16 LEX nr. 250091 ). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu wskazał, że "organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji o odmowie wypłaty uposażenia zobowiązany był do wyjaśnienia, czy faktyczną datą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jest data wskazana w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2018 r. Tego organ nie uczynił. Uchybienie to nie zostało również usunięte przez organ odwoławczy. Ponadto organy całkowicie zignorowały, że skarżący 20 września 2018 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego, a w dniu 21 września 2018 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji". W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny. Podkreślić należy, że Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, co wynika z podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Przy czym w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji, a także art. 110 § 1 k.p.a. Nie wskazał natomiast, jakie konkretnie przepisy postępowania oraz prawa materialnego zostały przez organ naruszone i na czym polega to naruszenie. Jeśli WSA doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólne stwierdzenie (przy powołaniu w uzasadnieniu treści przepisów), że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy bądź prawa materialnego, bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które konkretnie przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej (por. NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 809/06 ). W tym miejscu należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, iż organ rozstrzygając sprawę naruszył przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności. Jednak w żadnym miejscu uzasadnienia, Sąd nie powołał żadnego przepisu k.p.a., który reguluje postępowanie dowodowe. Podkreślić natomiast należy, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji, ale też obowiązek szczegółowego uzasadnienia dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego czy procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania przepisu prawnego bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji okoliczność iż skarżący składał wnioski o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego oraz o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby, nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za uzasadniony. W toku ponownego postępowania, Sąd I instancji odniesie się do zarzutów przedstawionych w skardze, zaś odzwierciedleniem tego procesu, będzie prawidłowo sporządzone uzasadnienie, w którym wyeliminowane zostaną uchybienia przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie bowiem, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej, uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.