I OSK 323/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 173/17 w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na bezczynność Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] na rzecz M.S. i J.S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 173/17: I. stwierdził, że Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. dopuścił się bezczynności a bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązał Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. do załatwienia wniosku M. S. i J. S. z dnia [...] stycznia 2014 r.; III. zasądził od Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. na rzecz M. S. i J. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. S. i J. S. zwrócili się do Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. m.in. o udostępnienie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia i przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących własnością skarżących, w szczególności do przedłożenia ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na tych działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., organ wskazał, że nie uznaje roszczeń wnioskodawców. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskujący zwrócili się do Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji urządzeń wodociągowych, stanowiących własność spółki, w tym protokołów z odbioru budowy linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko w sprawie. Następnie, w dniu [...] czerwca 2017 r. wnioskujący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. w rozpoznaniu złożonego przez nich wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewniesienie przez skarżących uprzednio ponaglenia do właściwego organu, ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając wyrok z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 174/17, uznał, że skarga jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie, o czym orzekł na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Uzasadniając uznanie dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd wyjaśnił, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Jednakże, w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, skarga ta nie musi być poprzedzona ponagleniem, gdyż brak jest podstaw do zastosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie, Sąd uznał, że Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i, że w dacie orzekania pozostawał on bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. a bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając, że wydany on został z naruszeniem art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając podniesiony zarzut, skarżący kasacyjnie wskazał, że skarżący, wbrew wymogowi wynikającemu z przepisu art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przed wniesieniem skargi do sądu nie wyczerpali środków zaskarżenia, tym samym ich skarga powinna zostać przez Sąd I instancji odrzucona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Skarżący stwierdzili, że zarzut i argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i winna ona podlegać oddaleniu. Skarżący wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz solidarnie od organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionej podstawy. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut nie pozwala bowiem na skuteczne zakwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceny w kwestii dopuszczalności wniesionej przez skarżących skargi. Niewątpliwie, przepis art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jednakże, możliwość wniesienia skargi na bezczynność w zakresie realizacji obowiązku udzielenia informacji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a. i ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w trybie unormowanym w k.p.a. Dlatego też, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia bowiem nie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., 935 ze zm.), dokonano zmiany w p.p.s.a., zmieniając tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niemniej jednak ujęte w obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem (zob. np.: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem również i obecnie nie jest wymagane wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak podstaw do stosowania przepisów k.p.a., poza przypadkami wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma zastosowania do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej a złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone złożeniem ponaglenia Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi M. S. i J. S.. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.