I OSK 3301/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1365/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1365/17, oddalił skargę J[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017r. nr K[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 28 maja 2014r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania J[...] świadczenia pielęgnacyjnego na córkę D[...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu 14 lutego 2013r. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie wydał orzeczenie zaliczające D[...], urodzoną w dniu 22 grudnia 1996 r., do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – od urodzenia. Uznał, że okresowo wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia) oraz, że nie dotyczy jej konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8 orzeczenia). Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia 8 kwietnia 2013r. utrzymał w mocy orzeczenie Zespołu Miejskiego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2014r. sygn. akt VI U 136/13 Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi – Północ w Warszawie zmienił orzeczenie z dnia 8 kwietnia 2013r. w ten sposób, że w zakresie wskazań określonych w pkt 8 orzeczenia, tj. konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, ustalił, że dotyczą one D[...]. Zdaniem organu I instancji podopieczna legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, wobec czego nie spełnia dyspozycji przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "u.ś.r.". Decyzję doręczono stronie w dniu 4 czerwca 2014r. Od decyzji nie wniesiono odwołania. Pismem z dnia 6 grudnia 2016r. J[...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 maja 2014r. Jej zdaniem organ pominął zdanie drugie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., czym rażąco naruszył prawo. D[...] spełnia bowiem kryteria ustawowe, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności na okres do dnia 28 lutego 2018r. wraz z adnotacją, że okresowo wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2017r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 maja 2014r. J[...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc błędne zinterpretowanie przez organ przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Decyzją z dnia 22 czerwca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 27 kwietnia 2017r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J[...] pismem z dnia 26 maja 2014r. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką D[...]. Zdaniem organu analiza kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wykazała, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.". Przystępując do badania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ przywołał brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r., a następnie podzielił stanowisko zawarte we własnej decyzji z dnia 27 kwietnia 2017r. co do różnego charakteru orzeczeń, którymi legitymować powinna się osoba niepełnosprawna, tj. orzeczeń o niepełnosprawności i orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Podniósł, że przepis art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 2002r. stanowił, że osoby, które nie ukończyły 16. roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Przepis ten zawiera zatem szczególną regulację odnoszącą się do zasad orzekania o niepełnosprawności w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 lat. W ocenie organu nie ma możliwości orzekania o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do osoby, która nie ukończyła 16 lat. Legalna definicja znacznego stopnia niepełnosprawności zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji odnosi się bowiem do pojęcia zdolności do pracy, która nie może być badana u osoby poniżej 16. roku życia. Zdaniem Kolegium powyższa kwestia budzi wątpliwości interpretacyjne, o czym świadczy chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1923/11, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2719/13. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, której podstawą rozstrzygnięcia jest przepis, co do którego istnieją różne jego wykładnie. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite. Dla oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa istotne jest, czy w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyrazu w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Joanna Szczecińska podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r., domagając się uchylenia wydanych decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku przywołano zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 K.p.a., a następnie wyjaśniono istotę i charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane tylko w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną i tylko taką osobą, której niepełnosprawność została stwierdzona jednym z dwóch orzeczeń wskazanych w przepisie i przy warunkach w nim spełnionych. W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko Kolegium, że przepis ten budził wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym jak i sądowym, które powołała organ nadzoru. Wynikało to bowiem z interpretowania treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a więc stosowaniem wykładni systemowej przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 4a ww. ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 2002r. stanowi, że osoby, które nie ukończyły 16. roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Przepis ten zawiera zatem szczególną regulację odnoszącą się do zasad orzekania o niepełnosprawności w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 lat. Nie ma zatem prawnej możliwości orzekania o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do osoby, która nie ukończyła 16 lat. Legalna definicja znacznego stopnia niepełnosprawności zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji odnosi się bowiem do pojęcia zdolności do pracy, która nie może być badana u osoby poniżej 16. roku życia. Wywodzono więc, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku dziecka, które ukończyło 16. rok życia jest legitymowanie się przez nie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka skarżącej w dacie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia miała ukończone 17 lat. Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w uzasadnieniu decyzji wyroku z dnia 29 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1923/11 wskazał, że konstrukcja przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na odrębnych zasadach, z tytułu opieki nad osobą powyżej lat 16 – w odniesieniu do której niezbędne jest istnienie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i z tytułu opieki nad osobą, która wieku tego nie ukończyła, co do której wymagane jest posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wskazano w ww. orzeczeniu, nie ma prawnych podstaw, by do sytuacji opieki nad dzieckiem – poniżej lat 16 odnosić odrębne regulacje dotyczące opieki nad osobą dorosłą (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1543/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd stwierdził także, że w późniejszym orzecznictwie, na które wskazał organ odstąpiono od wykładni systemowej przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwało wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie, nawet wówczas, gdy późniejsze orzecznictwo stało się jednolite i przyjmowało takie rozumienie przepisu jak wskazano w skardze. Dlatego też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Kolegium przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie był nieuzasadniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J[...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegający na niewłaściwym przyjęciu, że nie jest spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nasuwało wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie, w tym wówczas gdy późniejsze orzecznictwo stało się jednolite i stosowało takie rozumienie tego przepisu jak wskazywała skarżąca kasacyjnie – podczas gdy: 1) należało przyjąć, że istnienie wątpliwości interpretacyjnych i rozbieżności w orzecznictwie nie wyklucza stwierdzenia, że w istocie brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest oczywiste, jak również charakter tego przepisu jest taki, że w jednoznaczny sposób określa przesłanki, od których jest uzależnione przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bowiem proste zestawienie poglądów wyrażonych w niektórych orzeczeniach (tych sprzecznych z właściwym rozumieniem przepisu) z treścią wskazanego przepisu, wskazuje na ich oczywistą niezgodność z treścią tego przepisu, czyli, że te orzeczenia, które są sprzeczne z właściwym rozumieniem tego przepisu są na tyle wadliwe, że nie można uznać, iż niejasność tego przepisu w rzeczywistości istnieje, a dodatkowo skutek społeczno-gospodarczy pozostawania w obrocie prawnym wydanych decyzji powoduje, że skarżąca kasacyjne została pozbawiona należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego, czego konsekwencją jest brak możliwości zaspokajania wielu niezbędnych potrzeb życiowych i pogarszania sytuacji jej i rodziny, a w razie niepodzielenia przez Sąd zarzutu zawartego w pkt 1 2) należało przyjąć, że w sytuacji gdy istnienie niejednolitego orzecznictwa na gruncie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika z niejednoznacznego rozumienia tego przepisu, to nie jest to jednak wystarczające do przesądzenia o niezaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, szczególnie jeżeli dotyczy to przypadku gdy wykładnia, na podstawie której została wydana decyzja jest na tyle wadliwa, że uwzględnienie takiej wykładni prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się tego zarzutu wypada wskazać, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Podstawową przesłanką badaną w powyższym zakresie jest oczywistość naruszenia prawa, która polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich (vide: wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018r. sygn. akt I OSK 2323/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa którejś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych (rozbieżnych) rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje rozbieżności w orzecznictwie zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym nie jest aktualnie konieczne przywoływanie przykładów obrazujących rozbieżność sądowej wykładni tegoż przepisu i ewolucję jego rozumienia. Jak już była o tym mowa nie może być dokonane z rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów, w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych jego interpretacji. Już tylko niejednoznaczna treść przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów winna stanowić przeszkodę w możliwości uznania, że spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa, jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeżeli natomiast w procesie stosowania określonego przepisu dochodzi do rozbieżności w orzecznictwie sądowym, tak w zakresie zróżnicowania jego rozumienia, jak i rezultatów dokonanej wykładni, to powyższe stanowi jaskrawy dowód na to, że charakter tegoż przepisu nie jest jednoznaczny, a ewentualna wadliwość jego zastosowania nie ma charakteru prima facie. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. dokonana przez organ w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest na tyle wadliwa, że jej wykorzystanie przy ferowaniu rozstrzygnięcia prowadzi do rażącego naruszenia prawa, skoro wykładnia ta dokonana została z uwzględnieniem reguł interpretacji prawa, a przyznanie prymatu wykładni systemowej ww. przepisu, dokonanej z uwzględnieniem art. 4 i art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ma swoje usprawiedliwienie w niejasnej treści przepisu. Zdezawuowanie takiego sposobu rozumienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który uwzględniał kontekst systemowy i jednolite opowiedzenie się – zarówno w orzecznictwie sądów I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego – za prymatem wykładni językowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie pozwala rezultatów wykładni systemowej owego przepisu traktować za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).