I OSK 335/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 376/10 w sprawie ze skargi L.Z. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ten sposób, że w trzecim wierszu od dołu wyrazy "[...]" zastępuje się wyrazami "[...]". Wyrokiem z dnia 13.10.2010 r., sygn. akt III SA/Kr 376/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. Z. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...].03.2010 r., NR [...], którym utrzymano w mocy rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w Bochni z dnia [...].12.2009 r., nr [...], którym mianowano aspiranta L. Z. na niższe stanowisko służbowe z zachowaniem prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny: Rozkazem z dnia [...].12.2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Bochni zwolnił, z dniem [...].01.2010 r., L. Z., zajmującego stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w N. w 6 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 2670,00 zł z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy oraz dodatkiem służbowym w kwocie 460 zł miesięcznie, z zajmowanego stanowiska i z dniem [...].01.2010 r. mianował go na niższe stanowisko asystenta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w N. w 5 grupie uposażenia zasadniczego z zachowaniem prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Zwolnienie ze stanowiska nastąpiło w związku z rozkazem organizacyjnym z dnia [...].11.2009 r., nr [...], na podstawie którego z dniem [...].01.2010 r. zlikwidowano Zespół Dyżurnych w całym stanie etatowym. Tym samym uległo likwidacji stanowisko dyżurnego dotychczas zajmowane przez skarżącego. Wobec braku możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe, zaproponowano mu mianowanie na stanowisko asystenta w Zespole Prewencji. Skarżący odmówił wyrażenia zgody na proponowane stanowisko, ale jednocześnie nie zgłosił żadnych uwag, propozycji ani wniosków w sprawie mianowania na inne stanowisko. Mianując skarżącego na nowe stanowisko organ wskazał, że posiada on ogólne i zawodowe wykształcenie i niezbędne doświadczenie do zajmowania stanowiska asystenta w Zespole Prewencji. W odwołaniu od powyższego rozkazu L. Z. zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 10 Kpa poprzez zaniechanie zapoznania go z rozkazem organizacyjnym nr [...] i niedopuszczenie go w ten sposób do czynnego udziału oraz zaniechanie przeprowadzenia dogłębnego i wnikliwego postępowania, które potwierdziłoby niemożność mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. Podniósł też, że nie wyraził zgody na zaproponowane mu niższe stanowisko służbowe, a mimo to Komendant wydał rozkaz o mianowaniu go to stanowisko. Zdaniem skarżącego organ nie podjął wszystkich przewidzianych ustawą o Policji działań w celu uniknięcia konieczności przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, wskazując jednocześnie, że Komendant miał możliwość zastosowania art. 37 b ustawy o Policji. Po rozpoznaniu odwołania Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz, podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż celem reorganizacji KP w N. było wdrożenie programu modernizacji Policji w kierunku ucywilnienia stanowisk policyjnych i przenoszenie policjantów z takich stanowisk do pełnienia służby "w terenie". W ocenie Komendanta Wojewódzkiego zaproponowane skarżącemu stanowisko pozostaje w zgodzie z posiadanymi przez niego kwalifikacjami, a ponadto, co istotne, skarżący zachowuje uposażenie na poziomie uprzednio zajmowanego stanowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że decyzja wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest wydawana w granicach uznania administracyjnego. Właściwy przełożony w sprawach osobowych nie musi zaproponować policjantowi bezpośrednio niższego stanowiska, powinien jednak wydać rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W tym celu organ pierwszej instancji powołał komisję do przeglądu struktury Komisariatu Policji w N. i ta komisja przeprowadziła rozmowę ze skarżącym w przedmiocie proponowanego mu, co uzasadnia przyjęcie, że organ podjął niezbędne działania poprzedzające zaskarżoną decyzję. Komendant Wojewódzki zaznaczył przy tym, że niewyrażenie zgody przez skarżącego na zmianę mu stanowiska nie mogło na gruncie ustawy o Policji wstrzymać mianowania policjanta na nowe stanowisko. W skardze na powyższy rozkaz, z którą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wystąpił L. Z., zarzucono organowi naruszenie art. 10 Kpa i brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, postawiono także zarzuty wszczęcia postępowania bez wiedzy i udziału skarżącego, niezapewnienie możliwości składania prze skarżącego wniosków dowodowych i żądań, powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozkazu organizacyjnego nie będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa, brak pouczenia skarżącego o możliwości skorzystania z pełnomocnika, brak końcowego zapoznania skarżącego z zebranym materiałem dowodowym i w związku z tym nieskorzystanie prze niego z uprawnień na podstawie Kpa oraz nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wykazu wakatów w Komendzie Powiatowej Policji w Bochni oraz zaniechanie przesłuchania skarżącego jako strony w postępowaniu. We wnioskach skargi znalazł się wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego. Ponadto pełnomocnik skarżącego, w piśmie z dnia 20.09.2010r., podtrzymując żądanie skargi zauważył, że organ policji wydając decyzję na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania i wykazania, że w dacie wydawania rozkazu personalnego o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe nie ma żadnego stanowiska równorzędnego do zajmowanego przez funkcjonariusza albo w najbliższym czasie takie stanowisko się nie zwolni lub nie zostanie utworzone. Sąd I instancji, rozpoznając wniesioną skargę, podkreślił, iż z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wynika, że przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe może mieć miejsce wówczas gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: likwidacja zajmowanego stanowiska i brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Jak wynika z akt sprawy Komendant Powiatowy Policji w Bochni w dniu [...].11.2009 r. wydał rozkaz organizacyjny nr [...], który w paragrafie 2 dotyczył zmian w Komisariacie Policji w N., likwidując między innymi Zespół Dyżurnych i tworząc Zespól Prewencji. Jak wynikało z uzasadnienia rozkazu likwidacja Zespołu Dyżurnych umożliwiła wzmocnienie komórek pionu kryminalnego i prewencji stanowiskami realizującymi prace bezpośrednio w terenie. W dniu [...].11.2009 r., skarżący poinformowany został o rozkazie nr [...], a także o braku możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne i propozycji mianowania na niższe stanowisko służbowe tj. asystenta w Zespole Prewencji. Skarżący po zapoznaniu się z powyższym podał, że nie wyraża zgody na mianowanie na proponowane niższe stanowisko. Innych uwag, oświadczeń ani wniosków skarżący nie zgłosił. Tym samym, zdaniem Sądu, spełniona została jedna z przesłanek o jakiej mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji tj. likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego. Odnośnie zaś braku możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko, organ ustalił, że w Komendzie Powiatowej Policji w Bochni (a więc nie tylko w Komisariacie Policji w N.) nie było wolnych równorzędnych stanowisk. Dodatkowo na zarządzenie Sądu organ w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. potwierdził, że zarówno w okresie od listopada 2009 r. do kwietnia 2010 r., jak i nadal, w Komendzie Powiatowej Policji w Bochni zajęte są zarówno stanowiska równorzędne jak i stanowiska wyższe, a nadto nie ma złożonych żadnych wniosków i raportów funkcjonariuszy z których wynikałoby, że w najbliższym okresie zwolnione zostanie stanowisko równorzędne lub wyższe od stanowiska jakie zajmował skarżący. W takich okolicznościach, zdaniem Sądu, spełniona została druga przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a tym samym zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu były niezasadne. Sąd nie podzielił też poglądu, na który powołał się pełnomocnik skarżącego, zawartego w uchwale SN z dnia 25.06.1975 r., sygn. akt I PZP 15/75, zgodnie z którym wprowadzenie nowego schematu organizacyjnego, powodującego zmianę stanowiska pracownika, wymaga wypowiedzenia mu warunków pracy i płacy, chociażby aktualnie nie ulegały one pogorszeniu. Zdaniem Sadu I instancji brak było podstaw, które pozwalałyby na stosowanie rozwiązań dotyczących stosunków pracowniczych, bo takich dotyczy uchwała SN, do stosunków służbowych funkcjonariuszy Policji, które mają zupełnie odmienny charakter prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 37 a ustawy o Policji, bowiem w niniejszej sprawie nie mógł on mieć zastosowania. Sąd nie zgodził się nadto ze stanowiskiem skarżącego, który twierdził, że organy uniemożliwiły mu pełny udział w postępowaniu, naruszając tym samym art. 10 K.p.a. Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. Z., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji po ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo nieustalenia przez organy administracyjne istotnych dla sprawy okoliczności tj. braku możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko w strukturach Policji, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 130 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja organu I instancji w części dotyczącej zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska (której organ nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności) została wykonana mimo wniesieniu w terminie odwołania przez skarżącego, co skutkowało wykonaniem decyzji nieostatecznej i przedwczesnym mianowaniu na niższe stanowisko, – art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez przeprowadzenie przez Sąd z urzędu w całości postępowania dowodowego, w zastępstwie organów administracji, w przedmiocie wyjaśnienia przesłanki braku możliwości wyznaczenia na równorzędne stanowisko służbowe w strukturach Policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył i rozwinął tezy postawione w zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył żadnego z przepisów postępowania, które wskazane zostały jako podstawy skargi kasacyjnej. Sąd ten słusznie bowiem przyjął, iż organy prawidłowo zbadały i oceniły stan faktyczny sprawy. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozmowy, jaką w dniu [...].11.2009 r. przeprowadziła ze skarżącym komisja działająca w Komendzie powiatowej Policji w Bochni. Z protokołu tego wynika, że L. Z. poinformowany został o fakcie, iż w całej Komendzie Powiatowej nie ma wakującego żadnego etatu równoważnego z zajmowanym przez stronę stanowiskiem służbowym, nie zostały także zgłoszone żadne zmiany, które mogłyby do powstania takiego wakatu prowadzić. Komisja pouczyła skarżącego, iż z uwagi na powyższe niemożliwe jest mianowanie go na stanowisko równorzędne z tym, które zajmował do czasu likwidacji całego Zespołu Dyżurnych w Komisariacie Policji w N.. Dlatego też, mając na uwadze dyspozycję art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przeniesiono L. Z. na niższe stanowisko służbowe. Brak równorzędnego stanowiska w strukturach Komendy Powiatowej w Bochni potwierdzony został oświadczeniami Specjalisty Zespołu ds. Kadr i Szkolenia i Prezydialnych KPP w Bochni oraz I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w Bochni. Nie można więc przyjąć za trafne stanowiska, jakie zawarte zostało w skardze kasacyjnej, iż organy działające w sprawie nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny stanu faktycznego. Niesłusznym jest też zarzut, jakoby Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny podejmowanych przez organy czynności. Sąd ten słusznie bowiem przyjął za prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy, dokonaną zarówno przez Komendanta Powiatowego Policji w Bochni, jak i Wojewódzkiego Komendanta Policji w Krakowie. Nietrafnym jest też zarzut przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego w tym zakresie przez Sąd w zastępstwie organów. Pismo Komendanta Powiatowego Policji w Bochni z dnia [...].07.2011 r., które przedłożone zostało na wezwanie Sądu I instancji, miało jedynie charakter uzupełniający i w żaden sposób nie wykraczało poza dyspozycję art. 106 § 3 P.p.s.a., który daje sądowi możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Pismo złożone w przedmiotowej sprawie stanowiło uzupełnienie oświadczeń Specjalisty Zespołu ds. Kadr i Szkolenia i Prezydialnych KPP w Bochni oraz I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w Bochni, które znajdowały się w aktach administracyjnych i w istocie uszczegóławiało jedynie listę stanowisk służbowych w KPP w Bochni, równorzędnych z tym, które zajmował uprzednio skarżący. W piśmie tym ponownie organ wskazał, że ani w okresie wcześniejszym, ani w najbliższej przyszłości nie są planowane jakiekolwiek zmiany kadrowe, które prowadziłyby do zwolnienia któregokolwiek ze wskazanych stanowisk. Wbrew twierdzeniom L. Z. takie uzupełnienie materiału dowodowego nie było przeprowadzeniem całego postępowania dowodowego w zastępstwie organów, które takie postępowanie przeprowadziły w toku postępowania administracyjnego. Wskazać przy tym trzeba – na co zwróciły uwagę także zarówno organy działające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny – że art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji daje właściwemu organowi prawo do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku, gdy nie ma możliwości wyznaczenia go do pełnienia stanowiska równorzędnego z zajmowanym uprzednio. Decyzja taka wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, a jej wydanie winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego wynikiem powinno być ustalenie, czy możliwe jest zaproponowanie stanowiska równorzędnego. W przedmiotowej sprawie postępowanie takie przeprowadzono (w tym celu powołano w KPP w Bochni Komisję, która przeprowadziła rozmowę ze skarżącym), a z uwagi na brak możliwości mianowania L. Z. na stanowisko równorzędne z zajmowanym, zaproponowano mu stanowisko niższe, jednakże z zachowaniem dotychczasowej stawki wynagrodzenia zasadniczego. Takie załatwienie sprawy nie wykraczało poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego, nie można więc zarzucić organom działającym w sprawie, aby naruszyły prawo, zaś ocena działań tych organów, dokonana przez Sąd, była w pełni prawidłowa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O sprostowaniu oczywistej omyłki w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 powołanej ustawy.