I OSK 3381/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 554/19 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia 14 września 2018 r. nr 2599/18 w przedmiocie wyłączenia drogi z użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 554/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Zarządu Powiatu S. z 14 września 2018 r., nr 2599/18, w przedmiocie wyłączenia drogi z użytkowania, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Zarząd Powiatu S. w imieniu Rady Powiatu S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511) poprzez odmówienie Radzie Powiatu prawa do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych po uprzednim wyłączeniu ich przez Zarząd Powiatu z użytkowania; b) art. 20 pkt 14 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) polegające na odmówieniu skarżącej możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii; 2. art. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd bowiem wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowo administracyjnego oraz w wydanym wyroku bezprawnie chroni jedynie interesy gmin nie uwzględniając praw podmiotowych skarżącego powiatu twierdząc, iż wyłączone z użytkowania drogi mają charakter powiatowy zgodnie z definicją ustawową i jako takie winny być utrzymywane (finansowane) z budżetu powiatu. W żaden sposób nie odniósł się do argumentów skarżącej wskazujących na wyłącznie gminny charakter spornych dróg. Bezkrytycznie uwzględnił skargi gmin i Wojewody Zachodniopomorskiego i wbrew przepisom ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o drogach publicznych orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu S. z dnia 17 października 2018 r. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Ze skargi kasacyjnej nie wynika wprost, czy jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., czy raczej na jednej, tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Powołanie samego przepisu prawa materialnego nie można ocenić jako skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, że w sposób nieuprawniony podniósł, że organ nie dostarczył dowodów na okoliczność uzasadniającą zły stan techniczny dróg. Tym samym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany. Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Zarząd Powiatu może podjął uchwałę w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art 32. ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez odmówienie Radzie Powiatu prawa do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych po uprzednim wyłączeniu ich przez Zarząd Powiatu z użytkowania. Treść przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w powiązaniu z art. 12 ustawy wskazuje, że do właściwości zarządu powiatu należy, oprócz wykonywania uchwał rady powiatu, wykonywanie wszystkich zadań powiatu określonych przepisami prawa. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca przypisał zarządowi powiatu funkcje wykonawcze, a zatem podjęcie uchwały, której przedmiotem jest wyłączenie drogi z użytkowania, nie mieści się w zakresie art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem z przepisu tego nie wynika dla zarządu takie uprawnienie. Delegacja taka nie wynika również z innych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem nie istnieje przepis, który zawierałby upoważnienie dla organu wykonawczego, tj. zarządu powiatu do podjęcia uchwały w przedmiotowej materii, co oznacza, że podjęta została bez podstawy prawnej mającej swe źródło w ustawie o samorządzie powiatowym. Co więcej, z przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika nawet samodzielna delegacja dla zarządu do podjęcia uchwały w zakresie zgłaszania propozycji nazw ulic, placów, czy dróg (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 471/16). Wymieniony w podstawie prawnej uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania art. 6a ustawy o drogach publicznych stanowi, że zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Treść ww. przepisu jednoznacznie określa, że uprawnionym organem powiatu do zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg powiatowych jest rada powiatu, nie zaś zarząd powiatu. Także ze wskazanych w uchwale przepisów art. 10 ust. 1 - 3 ustawy o drogach publicznych również nie wynika upoważnienie dla zarządu powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. Także zarzut naruszenia art. art. 20 pkt 14 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, polegający na odmówieniu skarżącej możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, iż z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych, gdyż do właściwości tego organu należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Status zarządcy drogi powiatowej jest funkcją organu wykonawczego powiatu. Przepis art. 19, ani żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nawet nie przewiduje właściwości zarządu powiatu do podejmowania uchwał w przedmiocie przedstawienia propozycji, opinii, czy stanowiska dotyczącego nazw ulic. Ustawodawca w tej ustawie określił natomiast kompetencje zarządu powiatu do wyrażania opinii w przedmiocie zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 471/16). Organ wykonawczy powiatu może wnioskować, a nie decydować o stałym wyłączenia drogi z użytkowania, a zatem o zmianie jej kategorii. Natomiast w art. 20 ustawy o drogach publicznych tworząc niezamknięty katalog kompetencji zarządcy drogi ustawodawca ujął w nim także "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia" (art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych) Przywołane unormowanie pozwala wnioskować, że na wypadek pojawienia się "bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia" zarządca drogi dysponuje alternatywnymi instrumentami, których wykorzystanie mogłoby zapobiec ewentualnym szkodom na osobie lub w mieniu w związku z użytkowaniem wadliwych dróg publicznych. Właściwy zarządca może bowiem wówczas albo "wprowadzić ograniczenia" w ruchu drogowym, albo "zamknąć drogę" dla ruchu, wyznaczając stosowne objazdy. Treść art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych wskazuje na wzajemne wykluczanie się między przewidzianymi tam instrumentami, jako że "zamknięcie drogi" wywołuje skutki dalej, idące aniżeli "ograniczenie ruchu". Wobec alternatywy rozłącznej między instrumentami prawnymi, o których mowa w art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych (zamknięcie drogi dla ruchu lub wprowadzenie ograniczeń w ruchu), zarządca drogi - działający na podstawie tego przepisu - powinien każdorazowo wykazać przesłanki decydujące o wyborze jednego z możliwych rozwiązań. Zatem w art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych wymienione zostały zadania, które w szczególności należą do zarządcy drogi, a wśród nich wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Zaskarżona uchwała zarządu powiatu nie dotyczy jednak sytuacji zamknięcia drogi z uwagi na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Istotą jej podjęcia była chęć wyłączenia drogi z użytkowania, o charakterze trwałym, skutkującego pozbawieniem jej statutu drogi publicznej - powiatowej. Skoro zamknięcie drogi przez jego zarządcę może nastąpić jedynie w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach, to tym bardziej nie jest on uprawniony do samodzielnego decydowania o jej trwałym wyłączeniu z użytkowania. O naruszeniu art. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nie może być w sprawie mowy. Sąd I instancji w żaden sposób nie uchybił zasadzie sprawiedliwości społecznej. Wręcz przeciwnie, urzeczywistniając tę konstytucyjną zasadę usunął z obrotu prawnego uchwałę wydaną bez podstawy prawnej. Zatem uchwała w przedmiotowej sprawie została podjęta przez organ niewłaściwy i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.