I OSK 347/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 976/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 25 lutego 2020 r. nr DLI-V.7615.36.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 976/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju z dnia 25 lutego 2020 r. nr DLI-V.7615.36.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2019 r. nr 2339/2019 i zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 24013 (dwadzieścia cztery tysiące trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w części umożliwiającej określenie wartości rynkowej wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, wobec braku analizy transakcji podobnych drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, w sytuacji gdy taka analiza została przez biegłego w operacie szacunkowym przeprowadzona, - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył art. 7, 8, 80, 84 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej: Kpa, poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, który w ocenie Sądu I instancji nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy doponownego rozpatrzenia, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wyjaśnienie motywów wydanego rozstrzygnięcia wymaga poczynienia uwagi porządkującej, a mianowicie sprawa niniejsza jest kolejną ze spraw dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w dzielnicy [...] przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]", w której operat szacunkowy sporządzono w analogiczny sposób. Wyrokiem z dnia 17 października 2023 r. sygn. I OSK 1331/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 774/19 uwzględniającego skargę złożoną na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 lutego 2019 r. nr DLI-V.4615.187.2018.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu powyżej przywołanego wyroku Sąd rozpoznał również zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie, która również dotyczy odszkodowania za nieruchomość zajętą pod realizację tej samej inwestycji drogowej. Zaakcentować również trzeba, że ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej następuje z uwzględnieniem faktu, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej: "rozporządzenie"), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż rzeczoznawca majątkowy nie mógł zastosować w tej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ nie przeprowadził pełnej analizy rynku lokalnego i regionalnego. Zarzut ten jest niezasadny. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości na cele inwestycji drogowej, prawidłowo określił zakres terytorialny rynku lokalnego i regionalnego, analizując jedynie wybrane dzielnice Warszawy, czy też powinien był dokonać analizy transakcji na rynku całego miasta. Zgodnie z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia (obowiązującego w dacie sporządzania operatu szacunkowego oraz orzekania przez organy obydwu instancji), wartość rynkową nieruchomości przejętych pod inwestycje drogowe określało się z uwzględnieniem cen nieruchomości podobnych, występujących na rynku lokalnym i regionalnym. W § 36 ust. 4 wskazano zaś, że w przypadku, gdy nieruchomość jest przeznaczona pod drogę, a ustalenie wartości w oparciu o transakcje drogowe jest niemożliwe, można określić wartość, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, ustawodawca nie wprowadził definicji legalnych pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani w rozporządzeniu. Odwołując się jednak do ustrojowych regulacji samorządowych, w szczególności art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualnie: Dz.U. z 20241 r., poz. 107) oraz art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 566), orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje, że przez rynek lokalny rozumie się rynek obejmujący obszar całej gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnosi się do obszaru całego województwa (por. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10 oraz wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, przeprowadzając analizę rynku nieruchomości drogowych, ograniczył się jedynie do dzielnicy [...] oraz dzielnic prawobrzeżnych W. ([...], [...] i [...]). Trafnie Sąd I instancji ocenił, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, taką zawężoną analizę rynku za niewystarczającą. Jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, skoro nieruchomość została przejęta pod inwestycję drogową, to rynek lokalny, mający znaczenie dla jej wyceny, powinien obejmować cały obszar miasta W., jako jednej jednostki administracyjnej. Inwestycje drogowe mają bowiem charakter celu publicznego i są realizowane dla potrzeb komunikacyjnych całego miasta, a nie jedynie wybranych dzielnic. Tym samym wartość nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne powinna zostać odniesiona do cen transakcyjnych na rynku całej W., a nie jedynie jej fragmentu. Wobec powyższego uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy, zawężając rynek do kilku dzielnic, naruszył metodologię określoną w § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie błędnie uznaje, iż rynek prawobrzeżnych dzielnic W. mógł stanowić rynek regionalny, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rynek lokalny obejmuje obszar całej W., a rynek regionalny – całe województwo m. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: k.p.a.), poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego i przyjęcie, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny. Operat szacunkowy, który nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z uwagi na zawężoną analizę rynku nieruchomości, nie mógł stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia odszkodowania. Nie można bowiem uznać, że materiał dowodowy został prawidłowo zgromadzony i oceniony, skoro rzeczoznawca majątkowy nie objął badaniem transakcji drogowych na pełnym obszarze rynku lokalnego, a tym samym nie dochował wymogu rzetelności operatu, określonych w art. 156 ust. 1 i art. 157 u.g.n. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną jako niezasadną.