I OSK 366/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 43/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 listopada 2019 r., znak: WS-VI.7534.2.28.2019.KP w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 43/20 w ten sposób, że w rubrum w miejsce znaku zaskarżonej decyzji "WS-VI.7534.2.28.2019" wpisuje prawidłowy znak "WS-VI.7534.2.28.2019.KP"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 43/20 oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 listopada 2019 roku, znak: WS-VI.7534.2.28.2019.KP w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł M. W. podnosząc zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej, polegające na niezastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., a co za tym idzie nieuchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz Wojewodę Małopolskiego w sytuacji, gdy organy te dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nierozpatrzenie i brak właściwego odniesienia się do całości zebranego materiału dowodowego, tj. w szczególności brak wyjaśnienia, co było powodem nieustalenia oraz braku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że na podstawie art. 39 ust. 1 dekretu doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie określonego w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 u.g.n., podczas gdy przepisy u.g.n. nakładają na organy nowy obowiązek odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i tym samym kreują po stronie wywłaszczonego nowe roszczenia o odszkodowanie, które nie może być uznane jako takie za przedawnione na podstawie przepisu wcześniejszego; 2. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że okolicznością wyłączającą zastosowanie tego przepisu jest przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie nieobowiązującego już art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., podczas gdy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie wskazuje na taką przyczynę nieustaleni odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 3. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niezastosowanie tych przepisów i odmowę ustalenia oraz wypłaty odszkodowania na rzecz M. W., podczas gdy wszystkie przesłanki określone w powołanych przepisach do przyznania odszkodowania zostały spełnione. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie M. W. od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "u.g.n." jednocześnie nie definiuje tego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Stanowisko to Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jakkolwiek, przyjąć trzeba, że zarzut ten powiązany został z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., to w istocie skarga kasacyjna pozostaje gołosłowna w tym zakresie. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Prawidłowo wykonały również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Zauważyć trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie zostały w sprawie naruszone. Kwestia wykładni art. 39 ust. 1 dekretu oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 u.g.n. była już w judykaturze rozważana i konsekwentnie przyjmuje się, że w myśl art. 39 ust. 1 dekretu roszczenia odszkodowawcze (z tytułu wywłaszczenia) przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Skutek przedawnienia nastąpił z mocy prawa i musi być brany pod uwagę z urzędu w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jakkolwiek, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej jednak dotyczy tylko roszczeń nieprzedawnionych. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym, a zatem do przyznania odszkodowania konieczne jest, aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r. sygn. I OSK 4107/18). W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro zatem, tym przepisem w rozpoznawanej sprawie jest art. 39 dekretu, który przewidywał przedawnienie roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania, to w tej sytuacji nie może mieć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r. sygn. I OSK 1019/21, wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 3062/14). W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie znaku zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).