I OSK 369/23

Dnia 11 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1840/21 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 czerwca 2021 r. nr DO.2.7612.57.2019.MK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1840/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także "Sąd I instancji") oddalił skargę Z. F. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej także: "organ odwoławczy") z dnia 10 czerwca 2021 r., nr DO.2.7612.57.2019.MK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego błędne zastosowanie) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej również jako "p.u.s.a.), polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 czerwca 2021 roku powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia tej decyzji w całości względnie stwierdzenia jej nieważności; co jest równoznaczne także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo (mogącego być uznane za rażące) naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister Rozwoju, Pracy i Technologii przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji należycie wykonał obowiązek kontroli działalności administracji publicznej, zaskarżona decyzja zostałaby uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi administracji. 1.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem zaakceptowania ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a., polegającej na braku wyczerpującego zebrania, zbadania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, a w szczególności polegającym na: - nieustaleniu kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, tj. faktu rzekomego istnienia upoważnienia do wydania decyzji przez pracownika organu, podczas gdy na organie administracji ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie; - przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wybiórczy z zaniechaniem ustalenia istoty sprawy; - pominięciu wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 21 lipca 1969 roku, znak: GKM.III.6203-15/69 przez osobę, co do której nie zostało potwierdzone istnienie upoważnienia do wydania decyzji, a więc pominięciu kluczowej okoliczności z punktu widzenia ważności tej decyzji; - braku dokonania jakichkolwiek ustaleń, pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego przez wiele lat, czy pracownik organu wydający decyzje działał na podstawie i w ramach posiadanego upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej; - braku ustalenia, czy jakiekolwiek upoważnienie dla pracownika podpisanego pod ww. decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa w ogóle istniało; - zaniechaniu ustalenia kluczowych okoliczności sprawy i odstąpieniu przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od obowiązków organu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, z powołaniem się na znaczny upływ czasu, w sytuacji, gdy organ w ogóle nie podejmował jakichkolwiek działań w celu dokonania ustaleń faktycznych; - całkowitym uchyleniu się od przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, mimo prowadzenia postępowania od 2016 roku; - dowolnych ustaleniach w zakresie faktów kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, wbrew literalnemu brzmieniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z 1969 roku; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył powyższe braki w postępowaniu dowodowym, poprzedzającym wydanie decyzji przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ww. organu w całości (względnie do stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na rażące braki w postępowaniu dowodowym), co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (a mimo to wydanie decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1969 roku), co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji. 1.3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem zaakceptowania rażąco błędnego stanowiska Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, polegającego na odmowie wprost prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i przerzuceniu tego obowiązku na stronę podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył, iż Minister de facto wprost przerzucił prowadzenie postępowania dowodowego na stronę, powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ww. organu w całości (względnie do stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na rażącą sprzeczność z regułami postępowania dowodowego wyrażonymi w k.p.a., polegającą na zastosowaniu przez ten organ nieznanej k.p.a. zasady kontradyktoryjności), co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło mimo braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc. 1.4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie poważnych naruszeń, jakich dopuścił się Minister Rozwoju, Pracy i Technologu przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegających na tym, że; - uzasadnienie decyzji sformułowane zostało w sposób niespójny i nielogiczny, z powołaniem się na wyroki Sądów administracyjnych, które stoją w sprzeczności z dalszymi ustaleniami organu; - w uzasadnieniu decyzji dokonano nadinterpretacji i ogólnikowo przytoczono wypowiedzi orzecznictwa, nawet nie zacytowane tak, aby można się było do nich odnieść, w celu następnie wyciągnięcia w oparciu o nie arbitralnych wniosków; - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono jako znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym okoliczności, co do których nie przedstawiono dowodów potwierdzających zasadność uznania ich za wykazane; - całkowite pominięcie przy formułowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji realizacji zasady przekonywania; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył, iż zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które ma charakter argumentacji wyłącznie pozornie, a de facto nie zawiera treści, odpowiadającej wymogom dotyczącym uzasadnienia decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ww. organu w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło mimo braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc. 1.5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez WSA naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na utrzymaniu w mocy błędnej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 25 maja 2016 roku, a w konsekwencji zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji z 1969 roku, mimo iż decyzja ta winna była zostać wyeliminowana z obrotu ze skutkiem ex tunc, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył, iż Minister utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 1969 roku, która to decyzja rażąco naruszała prawo, powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ww. organu w całości co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z aft. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, iż wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji spełniającej przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a., przełożyłoby się to na uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego zbadania sprawy przez ww. organ administracji publicznej. 1.6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 czerwca 2021 roku, podczas gdy liczne wskazywane w skardze naruszenia prawa materialnego i procesowego przy jej wydawaniu powinny były skłonić Sąd I instancji do ich zastosowania. 1.7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (oraz art. 99 § 1 k.p.a. - w wersji obowiązującej w dacie wydania Decyzji Z 1969 roku) oraz art. 268a k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów, polegającego na utrzymaniu w mocy przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 25 maja 2016 roku, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1969 roku, a tym samym zaakceptowaniu stanowiska, że podpisanie decyzji przez osobę nie legitymującą się upoważnieniem organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo, iż: - tylko osoby upoważnione przez organ do wydawania decyzji administracyjnych mogą go zastępować w wydawaniu decyzji; - decyzja wydana przez osobę fizyczną, która nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji dotknięta jest wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podczas gdy prawidłowa analiza w przedmiotowym zakresie powinna była spowodować uchylenie przez Sąd I instancji w całości zaskarżonej decyzji, co uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA zauważył ww. naruszeń, jakich dopuścił się Ministera przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, wówczas z pewnością uchyliłby tę decyzję, nie zaś oddalił skargę. 1.8. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji odniesienia się w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku do wszystkich zarzutów skargi, bądź jedynie skrótowe, pobieżne i pomijające istotę sprawy odniesienie się do ich części, i poprzez sporządzenie uzasadnienia Zaskarżonego Wyroku w sposób niezgodny ze wskazaniami art. 141 § 4 p.p.s.a, zawierającego liczne uproszczenia i uogólnienia w wyciąganiu wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, ale także w wielu miejscach całkowicie pomijającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym samą treść Decyzji z 1969 roku, i widniejącego pod tą decyzją podpisu a mimo to bezzasadne oddalenie skargi, co uprawnia w konsekwencji również do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wyczerpującego odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżących całkowicie wypaczył samo rozstrzygnięcie zawarte w wyroku. Zarzuty dotyczyły bowiem kwestii ważnych z punktu widzenia przyjętego przez Ministra stanu faktycznego, i ich pominięcie, w tak obszernym zakresie jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy, jak skrótowe "skwitowanie" rozbudowanych zarzutów skargi oznacza, iż okoliczności pominięte przez Sąd I instancji nie były także rozpatrywane, co świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia. 1.9. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, i wydanie Zaskarżonego Wyroku na podstawie treści dokumentów przedstawionych przez uczestnika postępowania, i dopuszczonych przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., mimo, iż dokumenty te nie wyjaśniają podstawowej kwestii, jaką jest posiadanie stosownego uprawnienia i odpowiedniej funkcji przez osobę podpisana pod kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym Decyzją z 1969 roku, a wręcz dobitnie potwierdzają jednocześnie, że Minister w ogóle nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kluczowej kwestii w sprawie podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył, iż Minister nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie, a dodatkowo, że dokumenty przedstawione przez uczestnika nadal nie dają odpowiedzi na wątpliwości co do podpisanej pod Decyzja z 1969 roku osoby i jej funkcji, która to decyzja rażąco naruszała prawo, powinien był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzji w całości co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (ew. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dostrzeżenie istotności wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które znalazło swój wyraz w dopuszczeniu dowodów wskazywanych przez uczestnika, prowadziło do jednoznacznego wniosku o braku nadal ustalenia kluczowej okoliczności w sprawie, Sąd I instancji przy prawidłowej tego ocenie z pewnością uchyliłby zatem zaskarżoną decyzję w całości, a wręcz stwierdził jej nieważność. II. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to: 2. 1. naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 22, poz. 169 z późn. zm., dalej również jako "ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach") w związku z § 4 ust. 1 i § 1 ust. 2 oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3 poz. 19 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172 ze zm., dalej również jako "ustawa o radach narodowych") poprzez błędną wykładnię i błędne niezastosowanie, polegające na uznaniu, że bliżej nieokreślona osoba fizyczna, co do której nie ma nawet pewności czy pełniła funkcję Zastępcy Kierownika właściwego wydziału Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, była uprawniona wydać decyzję administracyjną dotyczącą gospodarki terenami państwowymi, tj. Decyzję z 1969 roku o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste podczas gdy ww. przepisy wyraźnie wskazywały na wyłączność rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, a także na wydawanie tych decyzji przez wydziały prezydiów rad narodowych (ich kierowników), nie zaś bliżej nieokreślone osoby fizyczne, co do których nie ma pewności, czy były w dacie wydania Decyzji z 1969 roku zastępcą kierownika, i czy właściwego wydziału. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.); 2) zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej także "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W tej sytuacji podkreślić należy, że gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Jednocześnie mimo wielości postawionych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów, niezależnie od tego czy wskazywano na naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na problemie wadliwej oceny Sądu Wojewódzkiego odnośnie braku wystąpienia przesłnek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 21 lipca 1969 r. w kwestionowanej przez wnioskodawczynię części, przez wydania tej decyzji przez osobę nieupoważnioną. Ze względu na treść zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia konieczne jest na wstępie poczynienie kilku uwag o charakterze ogólnym. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego.Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (dalej: "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale ponadto również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 ). Postępowanie takie ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą tego postępowania jest zatem ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Jednocześnie na gruncie realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Kluczowym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę strony na decyzję odganu odwoławczego, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 21 lipca 1969 r., nr GKM.III.6203-15/69, przekazauajcej w użytkowanie wieczyste na rzecz Pracowniczej [...] w [...] nieruchomości państwowych położonych w gm. kat. K. w rej. ul. W., L. i M., w części dotyczącej parcel katastralnych I. kat. [...] I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...] oraz I. kat. [...], aktualnie stanowiących część działek nr [...], [...] i [...] objętych księgami wieczystymi nr [...] oraz nr [...]. Wokół powyższego probelmu skupiają się też zarzuty kasacyjne, pomimo wyraźnie widocznej ich multiplikacji. Skarga kasacyjna w konsekwencji jest przede wszystkim polemiką z ustaleniami Sądu I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, w tym ustalenia faktyczne i wyrażoną w wyroku ocenę prawną. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku lub obok zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zatem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Stwierdzić jednak należy, iż uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy i sporządzone zostało w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie jednak z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czyninenia w niniejszej sprawie, zgodnie bowiem z treścią protokołu z rozprawy z dnia 24 czerwca 2022 r., Sąd I instancji postanowił o dopuszczeniu dododów z dokumentów nadesłanych przez uczestnika postępowania - Spółdzielnię [...] z siedzibą w K. przy piśmie procesowym, którego wpływ na biurze podawczym Sądu odnotowano w dniu 13 czerwca 2022 r. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż z treści przepisów K.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (tak też m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2025 r., sygn akt I OSK 812/22, LEX nr 3882067). Analiza zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej na kanwie kontrolowanego nieważnościowego postepowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że skarżąca stoi na stanowisku, że to po stronie organu pozostawał obowiązek weryfikacji podstawowej – zdaniem strony skarżącej – kwestii, tj. umocowania [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszniowej Prezydium Rady Narodowej m. Kraków do podpisania przedmiotowej decyzji z dnia 21 lipca 1969 r. Tymczasem – co należy wyraźnie podkreślić - z uwagi na wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to zatem, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego obowiązku nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności: niepewnych, wątpliwych, czy też spornych. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r., sygn akt I OSK 2193/20, LEX nr 3755955). Oczywistość naruszenia prawa jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego polegać winna na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisami stanowiącymi jej podstawę (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2025 r., I GSK 445/24, z dnia 29 lipca 2025 r., I OSK 1385/22). Powoduje to równocześnie, że skoro nie uwidoczniono podstaw nieważnościowych od razu, to nie jest dopuszczalne poszukiwanie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. W kontekście powyższego, słusznie przyjął Sąd I instancji, odwołując się przy tym do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1480/11, LEX nr 1122877, że z zasady domniemania trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy wywodzić, iż Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszniowej Prezydium Rady Narodowej m. Kraków, nie musiał posiadać specjalnego upoważnienia do podpisania decyzji, wynikało ono bowiem z istoty zastępstwa. Obalić to domniemanie mogło jedynie wykazanie przez skarżącą, że z ogólnej reguły zastępstwa w konkretnej sprawie wyłączone było podpisywanie decyzji administracyjnych przez zastępcę. Wówczas też mogłoby być to rozważane w aspekcie rażącego naruszenia przepisów art. 107 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby do destabilizacji systemu prawnego i wypaczałoby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ okolicznością powszechnie znaną jest, że w bardzo wielu przypadkach decyzje podpisywali zastępcy kierowników wydziałów. Niewątpliwym zaś w niniejszej sprawie jest, że decyzja z 21 lipca 1969 r. podpisana została przez Zastępcę Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, iż analiza akt administracyjnych sprawy w żaden sposób nie wskazuje, że osoba, która podpisała ww. decyzję nie była uprawniona do jej wydania i okoliczności takich nie wykazała również skarżąca. Nie powinno przy tym umknąć uwadze, iż w toku postępowania przed Sądem I instancji uczestnik postępowania – jak była już o tym mowa powyżej – złożył do akt sprawy wniosek dowodowy w piśmie z datowanym na dzień 9 czerwca 2022 r., a Sąd rozpoznający sprawę dopuścił dowody z dokumentów w nim zgłoszone. We wniosku tym Spółdzielnia [...] z siedzibą w Krakowie wskazała, iż z załączonego do ww. pisma wydruku z dodatku Nr [...] do Dziennika Urzędowego Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 05 grudnia 1963 r., wynika skład osobowy wydziałów Prezydium Rady Narodowej w mieście Krakowie. Na stronie 17 ww. dodatku jako zastępca kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jest wymieniony Mgr T. F.. Nadto z kolejnego załączonego do tego samego pisma wydruku z Dziennika Urzędowego Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 27 lipca 1962 r. obejmującego treść uchwały nr 143 Prezydium Rady Narodowej z dnia 28 marca 1962 r. w sprawie struktury organizacyjnej, zakresu działania i organizacji wewnętrznej wydziałów Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie, wynika, że poszczególnymi dziedzinami spraw należącymi do właściwości Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie kierują wydziały Prezydium Rady jako organy administracji państwowej, w tym Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, do zadań którego należy m. in. w użytkowanie. Z treści tejże uchwały wynika również, iż kierownikowi wydziału pomagają zastępcy kierownika wydziału, zaś w wypadku nieobecności kierownika wydziału lub niemożności pełnienia przez niego funkcji służbowych zastępuje go zastępca. Stwierdzić należy zatem, iż powyższe dowody wyraźnie potwierdzają stosunek zastępstwa i domniemanie uprawnienia do podpisywania decyzji administracyjnych z niego wynikający, po stronie zastępcy kierownika. Wszelkie zaś ewentualne pozostałe wątpliwości w zakresie prawidłowości umocowania ww. do podpisania przedmiotowej decyzji, a zatem również odnośnie faktu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak bowiem jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym - jak była już o tym mowa powyżej - zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Nie można także zarzucić Sądowi I instancji naruszenia norm P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. wskazywanych w środku odwoławczym. Trzeba mieć przy tym na względzie, że czym innym jest nieprzeprowadzenie przez organ postępowania w celu odzyskania akt przejęcia przedmiotowej nieruchomości, co skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, a czym innym przeprowadzenie tego postępowania bez uzyskania wszystkich dokumentów sprawy. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym, skoro ustalenie jego treści jest możliwe na podstawie innych dokumentów i okoliczności. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu w sprawie uznawany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi bowiem negatywną przesłankę do ich wzruszenia (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1415/09, LEX nr 745010 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 2392/23, LEX nr 3899200). Tym samym za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. Naruszenie ww. przepisu może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Reasumując, przeprowadzona przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Majac na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną stanowi zatem w tym przypadku uzupełniającą argumentację wyroku Sądu I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej.