I OSK 812/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo-Akcyjnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 796/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo-Akcyjnej w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2021 r. znak: WS-VI.7534.3.3.2021.BK w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 796/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo - Akcyjnej z siedzibą w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2021 r. znak: WS-VI.7534.3.3.2021.BK w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Małopolski (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody) utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1074 m2 (dalej też nieruchomość), powstałej z podziału działki nr [...], poł. w obr. 7 [...], jedn. ewid. [...], odpowiadająca wywłaszczonej parceli l. kat. 1469/3, b. gm. kat. [...] na rzecz [...] z domu [...], c. [...] i [...] w 1/2 części w stosunku do całości prawa własności tej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tego tytułu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że analiza mapy katastralnej przedstawiającej granice nieruchomości objętej wywłaszczeniem pod budowę magazynów wykazała, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ww. lokalizacją szczegółową Nr 36/65 z 5 sierpnia 1965 r., lecz znalazła się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją nr 20/65 z 21 kwietnia 1965 r. znak BUA.I-7/Kp-14/65, wydanej na potrzeby realizacji, m. in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego (tzw. "[...] "), co pozwala na stwierdzenie za organem I instancji, iż nieruchomość ta od początku była zbędna na ww. cel wywłaszczenia - wprost wskazany w ww. decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo (magazynowe), a zatem brak podstaw, aby w niniejszej sprawie doszukiwać się innego niż wskazany w ww. dokumentach celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym organ odwoławczy potwierdził zasadność zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w obrębie 7 [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...], na rzecz [...] w 1/2 części w stosunku do całości prawa własności tej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w Krakowie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że organy obu instancji na podstawie wymienionych w decyzji dokumentów prawidłowo ustaliły, że celem wywłaszczenia parceli l. kat. 1469/3 poł. w b. gm. kat. [...] było budownictwo, a w szczególności budowa magazynów na potrzeby wojska. W rzeczywistości nieruchomość ta weszła w skład terenu przeznaczonego pod urządzenie placu ćwiczeń wojskowych, precyzyjnie częściowo dla potrzeb ośrodka szkolenia zatytułowanego "Napalm", a w pozostałej części jako fragment placu oddzielającego sąsiadujące ośrodki - Napalm, ośrodek szkolenia artyleryjskiego i ośrodek zurbanizowany. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że urządzenie placu ćwiczeń wojskowych na terenie wywłaszczonym pod budownictwo magazynowe nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. W świetle powyższego prawidłowo orzeczono o zwrocie udziału w przedmiotowej nieruchomości i o rozliczeniach z tym związanych. Nie stanowi uchybienia również orzeczenie o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy jeden z następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości zmarł i postępowanie w tym zakresie zawieszono. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku w sprawie sygn. SK 26/14 Sąd wskazał, że "... brak współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców) w postępowaniu zwrotowym nie usprawiedliwia natomiast praktycznie bezterminowego gospodarowania przez podmioty publiczne nieruchomościami, które okazały się zbędne lub nieprzydatne i na których nie można także zrealizować innego celu publicznego (por. art. 136 ust. 4 u.g.n.)". Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej również: "u.g.n.") w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2021 r. pomimo tego, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. mimo braku spełnienia przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikających z powyższych przepisów, w szczególności mimo braku ustalenia w sposób niewątpliwy jaki był cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz mimo braku ustalenia co zostało zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu; - art. 7 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez nie podjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak pełnego ustalenia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, - art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności poprzez brak odniesienia się do wielu zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zastąpienia ustaleń faktycznych w tej konkretnej sprawie odwołaniem się do wyroków sądów administracyjnych w innych sprawach, - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz dokonania istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, jak również brak zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi i instancji, w szczególności w celu ustalenia co zostało zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nieuchylenie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. pomimo tego, że naruszała ona przepisy prawa wskazane w odwołaniu; b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2021 r. pomimo tego, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez nie podjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak pełnego ustalenia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, - art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności poprzez brak odniesienia się do wielu zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zastąpienia ustaleń faktycznych w tej konkretnej sprawie odwołaniem się do wyroków sądów administracyjnych w innych sprawach, - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz dokonania istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, jak również brak zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, w szczególności w celu ustalenia co zostało zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nieuchylenie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. pomimo tego, że naruszała ona przepisy prawa wskazane w odwołaniu; c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego pomimo tego, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski naruszył art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., mimo braku spełnienia przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikających z powyższych przepisów, w szczególności mimo braku ustalenia w sposób niewątpliwy jaki był cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz mimo braku ustalenia co zostało zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu; d. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a., każdy w zw. z art. 136 ust. 3b u.g.n. w zw. z art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego pomimo tego, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3b u.g.n., art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., mimo, że prowadzono postępowanie i wydano decyzję tylko w stosunku do jednego ze zgłoszonych żądań, pomimo zgłoszenia więcej niż jednego żądania zwrotu nieruchomości; e. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, co było konsekwencją naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a.; f. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w tym poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez brak odniesienia się do niektórych zarzutów podniesionych przez Skarżącego, poprzez brak wystarczającego uzasadnienia dlaczego Sąd uznał, iż zostały ustalone w sposób niewątpliwy cel wywłaszczenia i sposób zagospodarowania nieruchomości po jej wywłaszczeniu. II. naruszenie prawa materialnego, to jest: a. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierca, mimo iż nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wynikające z powyższych przepisów tj. w szczególności nie został ustalony w sposób niewątpliwy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nie zostało ustalone co zostało zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu (tj. uznanie, iż stan faktyczny sprawy odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n.), b. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powyższe przepisy dają podstawę do zwrotu nieruchomości w sytuacji gdy organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy jaki był cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nie ustaliły co zostało zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu; c. art. art. 1 § 1 i 2 prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej również: "PUSA") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego według kryterium jego zgodności z prawem, d. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze i nie dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego przez organ administracyjny postępowania, w tym w szczególności postępowania dowodowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego "zwrotowego" postepowania administracyjnego. Podnoszony niejednokrotnie w skardze kasacyjnej, w obrębie naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 7 § 1 k.p.a. w związku z innymi przepisami (normami) prawa, nie jest prawidłowy oraz precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a., po pierwsze nie obejmuje paragrafów (§), a po drugie określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część zarzutów ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a. (zarzuty naruszenia przepisów postępowania m. in. nr 1.a, 1.b czy 1.d). Przede wszystkim, pomimo, że skarga kasacyjna skierowana jest wobec wyroku, to w środku odwoławczym nie wskazano na naruszenie przez Sąd wojewódzki jakichkolwiek norm (przepisów) sądowej ustawy procesowej – p.p.s.a.: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935), w powiązaniu z normami (przepisami) ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn) przywoływanymi w ramach naruszenia prawa materialnego (pkt 2a i 2b środka odwoławczego). Wymieniane samodzielnie w pkt 2c i 2d skargi kasacyjnej przepisy p.u.s.a. oraz p.p.s.a. – jako naruszone – są też nieuprawnionymi zarzutami. W związku z w/w zarzutami naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. należy przypomnieć, że przepisy tam ulokowane mają ogólny charakter tylko kompetencyjny, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym wobec działań prawnych administracji publicznej przyjmujących postać decyzji administracyjnych. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy art. 3 p.p.s.a. wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08; zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 35–77). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 i 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2226/17). Z kolei ustrojowy charakter ma także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054; zob. M. Masternak–Kubiak, Komentarz, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 11–30). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są dodatkowymi niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, który oddalił skargę i tym samym uznał za prawidłową decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu wskazywanej wyżej nieruchomości. Z akt sprawy wynika – wbrew stanowisku środka odwoławczego, że będąca przedmiotem postępowania parcela l. kat. 1469/3, b. gm. kat. [...], odpowiadająca obecnie działce ewidencyjnej nr [...], obr. 7 [...], jedn. ewid. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z 21 października 1969 r. znak: USW.IV-60/300/68. W decyzji wywłaszczeniowej zawarto stwierdzenie: "nieruchomości te są niezbędne na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 36/65 Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r.". Powołana decyzja lokalizacyjna nr 36/65 ustalała lokalizację szczegółową magazynów w Modlniczce. Mimo starań nie udało się odszukać załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej nr 36/65. Na podstawie mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie, na których miały być umiejscowione magazyny ustalono, że w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość nie była jednak objęta lokalizacją szczegółową nr 36/65 z 5 sierpnia 1965 r., lecz znalazła się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją nr 20/65 z 21 kwietnia 1965 r. znak BUA.I-7/Kp-14/65, wydanej na potrzeby realizacji, m. in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego (tzw. "[...] "). Tak więc w rzeczywistości nieruchomość ta weszła w skład terenu przeznaczonego pod urządzenie placu ćwiczeń wojskowych, precyzyjnie częściowo dla potrzeb ośrodka szkolenia zatytułowanego "Napalm", a w pozostałej części jako fragment placu oddzielającego sąsiadujące ośrodki - Napalm, ośrodek szkolenia artyleryjskiego i ośrodek zurbanizowany, z czym nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie. Niemniej – w realiach sprawy – takie właśnie wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości znajduje potwierdzenie w mapie poglądowej byłego kompleksu wojskowego K-3448 Kraków - [...] przedstawiającej obszar placu ćwiczeń wojskowych, a także dalszego materiału dowodowego, jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki. Z pewnością urządzenie placu ćwiczeń wojskowych na terenie wywłaszczonym pod budownictwo magazynowe nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Dlatego nie można zakwestionować ustalenia zaskarżonego wyroku, że nawet gdyby w ramach placu ćwiczeń funkcjonowały wspomniane budynki lub budowle, to w dalszym ciągu nie można by uznać, że nastąpiła tam realizacja celu wywłaszczenia określonego, jako budownictwo. Słusznie przyjął zaskarżony wyrok, że w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tejże ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1020–1092). Na gruncie wskazywanej wyżej regulacji prawnej umiejscowiona jest kluczowa – uwypuklana wyżej – kwestia sporna dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Rozpoznając zarzuty środka kasacyjnego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, że środek odwoławczy niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sąd wojewódzkiego co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16; 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20). Wbrew zarzutom kasacyjnym należy potwierdzić ustalenie Sądu wojewódzkiego, że cel wywłaszczenia nie został w okolicznościach sprawy zrealizowany. Natomiast skoro roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest podzielne, jak to wynika wprost z analizowanego w piśmiennictwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie ma przeszkód by w ramach niniejszego postępowania na obecnym jego etapie orzec o roszczeniu [...] (por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 925–927). Zasadnie również przyjął Sąd wojewódzki, że w realiach rozpoznawanej sprawy stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jest identyczny jak w wielu innych, już wcześniej rozstrzygniętych sprawach administracyjnych, kontrolowanych przez sądy administracyjne. Chodzi o fakt powołania się w decyzji wywłaszczeniowej na lokalizację szczegółową nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r., fakt objęcia wywłaszczonej nieruchomości lokalizacją szczegółową nr 20/65 z dnia 21 kwietnia 1965 r. znak BUA.I-7/Kp-14/65 na potrzeby realizacji m. in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego (tzw. "[...] ") i wreszcie realizację placu ćwiczeń na przedmiotowej nieruchomości. Te elementy stanu faktycznego, które w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości – w świetle przywoływanych w zaskarżonym orzeczeniu w szczególności wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn.: I OSK 563/11, I OSK 564/11, I OSK 566/11, I OSK 587/11, I OSK 670/11, I OSK 671/11 – przesądzają, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jak trafnie ustalił Sąd I instancji. W okolicznościach sprawy trzeba przypomnieć, co istotne w związku z powyższym stanowiskiem zaskarżonego wyroku, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem w myśl art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do – innych postępowań – w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I FSK 1227/16; z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)". Jednocześnie w opozycji do częściowo niewłaściwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, wskazujących na naruszenie przywoływanych wyżej norm p.p.s.a w związku m. in. z art. 7 i nast. k.p.a., art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku art. 137 ust. 1 u.g.n. powoływanymi w środku odwoławczym, trzeba przypomnieć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadnie się przyjmuje, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem stron postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla stron (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21, 3 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do wielokrotnie podnoszonych w środku odwoławczym zarzutach naruszenia określonych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z konkretnymi normami ulokowanymi w p.p.s.a, k.p.a., u.g.n. oraz innymi normami (przepisami) prawa przywoływanymi w skardze kasacyjnej należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne dotyczące kwestionowanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości, zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i prawidłowo zastosowane. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.