I OSK 406/23

Dnia 26 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1255/22 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 października 2021 r. nr DLI-V.7615.102.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz E. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1255/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 135 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi E. L. – uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 października 2021 r. nr DLI-V.7615.102.2021.MP wraz z utrzymaną przez nią decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 25 lutego 2021 r. NSP-III.7570.367.2019.MK, a w której orzeczono o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 276.042,90 zł za nieruchomość oznaczoną jako: działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha (powstałe z podziału działek odpowiednio o nr [...] i nr [...]), położoną w gminie [...], w obrębie [...] w powiecie [...], objętą decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 24 września 2019 r. nr WI-III.7820.17.2018.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S6 [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek I", 2. przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz E. L., 3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku, do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 decyzji na rzecz osoby wskazanej w punkcie 2 decyzji jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: -) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - przepisów prawa materialnego, to jest: art. 130 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wymóg sporządzenia operatu szacunkowego przez organ wynika z przepisu szczególnego - art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: k.p.a."), -) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 4 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności, )- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) - poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz nie został sporządzony na zlecenie organu, a tym samym nie podjęto wystarczających czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi - ewentualnie -uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – E.L. wnosił o jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2024 r., uzupełniającym odpowiedź na skargę kasacyjną, jego autor wnosił ponadto o dopuszczenie – w trybie art. 106 § 3 w z w. z art. 193 p.p.s.a. – uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci projektu zagospodarowania terenu dot. inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S6 [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek 1" na okoliczność ustalenia, iż działka [...], powstała z podziału działki nr [...]położonej w Gminie [...] w obrębie [...] (nr [...]) w powiecie [...], która została objęta decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 24 września 2019 r. nr Wl- lll.7820.17.2018.MKH, została przeznaczona na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w postaci stacji paliw oraz restauracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 130 ust. 2 i art. art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione. W analizowanym stanie faktycznym nie było sporne, że – jak wyjaśnił to Sąd Wojewódzki - materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: "specustawa drogowa") oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporne natomiast było, czy operat, który stanowił podstawę do określenia wysokości przyznanego E. L. odszkodowania z tytułu utraty przez niego prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, a który został sporządzony przez biegłego, powołanego na zlecenie inwestora (a nie przez organ), mógł być podstawą decyzji odszkodowawczej. Powyższa okoliczność – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – naruszała przepis art. 130 ust. 2 u.g.n., gdyż z przepisu tego – jak wskazał Sąd I instancji – wynikał obowiązek ustalenia przez organ odszkodowania w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego a co oznaczało, że obowiązkiem organu, który miał za zadanie ustalić stan faktyczny sprawy w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w tym przypadku rzeczoznawcy majątkowego. Jak nadmienił przy tym jednocześnie Sąd Wojewódzki, wprawdzie - zgodnie z treścią art. 84 § 1 k.p.a. - gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może (a nie musi) zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, jednakże w przedmiotowej sprawie - jako dotyczącej ustalenia odszkodowania - wymóg zlecenia przez organ takiego dowodu wynikał z przepisu szczególnego, jakim był art. 130 u.g.n. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Minister, który podnosił, że art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wyklucza możliwości wykorzystania przez organ operatu opracowanego na zlecenie strony postępowania. Istotne jest jedynie to, aby operat ten został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego a taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku, gdyż operat będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania, który został sporządzony w dniu 6 grudnia 2019 r. na zlecenie inwestora, wykonał rzeczoznawca majątkowy. W ocenie składu orzekającego, stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii nie było prawidłowe, Mimo bowiem, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 130 ust. 2 u.g.n., a który w związku z treścią art. 18 ust. 1 specustawy drogowej miał w tym przypadku zastosowanie, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, to istotne jednak było, że – w ujęciu procesowym, dla zachowania bezstronności przy orzekaniu - konieczne jest przyjęcie poglądu, iż w/w przepis jednak zobowiązuje organ do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii w przedmiocie wartości nieruchomości, która stała się własnością podmiotu publicznoprawnego. Powyższe nie uniemożliwia oczywiście by w tego rodzaju postępowaniu jego strony przedstawiły organowi opinie rzeczoznawcą majątkowych, wykonane na ich zlecenie, ale opinie te nie mogą jednak zastępować opinii, którą na zlecenie organu winien sporządzić w tym przypadku właściwy biegły. Strona, która z uwagi na realizację celu publicznego utraciła bowiem własność nieruchomości ma prawo do zagwarantowania jej wydania decyzji odszkodowawczej w oparciu o wycenę w pełni obiektywną. Z tych względów zatem zarzut kasacyjny dotyczący obrazy art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie był zasadny. Nie był również usprawiedliwiony zarzut oparty na art. 156 ust. 4 u.g.n. Jak podał Sąd Wojewódzki, w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 6 grudnia 2020 r., brak było klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy, licząc od daty jego sporządzenia. Z treści operatu nie wynikało również, by została do niego dołączona – stosownie do treści art. 156 ust. 4 u.g.n. - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w w/w przepisie. W aktach sprawy znajdowało się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat, opatrzone datą 18 stycznia 2021 r. i zatytułowane: "Aktualizacja operatu szacunkowego". Pismo to jednak nie spełniało ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 6 grudnia 2019 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n. Stosowna klauzula aktualizująca operat nie została bowiem umieszczona w samym operacie szacunkowym, jako jego integralna treść, która umożliwiała wykorzystanie tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a ponadto owe odrębne pismo wydane w tym zakresie, nie zawierało również wspomnianej wyżej analizy. Z poglądem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się skarżący organ, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że wprawdzie istotnie stosowna klauzula nie została w tym przypadku umieszczona w samym operacie szacunkowym, jako jego integralna część, niemniej jednak, przepisy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego, ani formy w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w tym operacie. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wprawdzie w poprzednim okresie czasu sposób aktualizowania przez rzeczoznawców majątkowych sporządzonych przez nich operatów szacunkowych był w różny sposób przez orzecznictwo oceniany, tym niemniej w ostatnich latach powyższa kwestia jest przyjmowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednolity. W orzecznictwie tym zwraca się zaś przede wszystkim uwagę na fakt, że sposób dokonywania aktualizacji operatu szacunkowego jest określony w akcie prawnym rangi ustawy, gdyż - zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po myśli przy tym art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Z powyższego wynika więc, że powyższe regulacje prawne w sposób ściśle określony normują kwestię sposobu aktualizacji operatu szacunkowego. Uzasadnieniem zaś dla tego rodzaju unormowania jest waga dowodu, jaką ustawodawca przywiązuje dla wyceny wartości danej nieruchomości czy innych praw z nią związanych w różnego rodzaju postępowaniach. Sformalizowanie formy danego środka dowodowego nie może być przy tym traktowane jako nadmierny formalizm proceduralny czy jako naruszenie swobodnej oceny dowodów przez organ. Ustawodawca ma bowiem prawo do określenia formy danego dowodu, jeśli taki zabieg uzna za pożądany. Forma ta ma bowiem na celu gwarantować właściwy stopień staranności i pewności takiego dowodu (vide np. wyroki z dnia: 7 września 2021 r. I OSK 5/19, 25 sierpnia 2022 r. I OSK 1821/19, I OSK 1823/19, I OSK 1827/19, I OSK 1829/19, I OSK 1830/19, I OSK 1831/19, I OSK 1833/19,. I OSK 1834/19, 23 stycznia 2023 r. I OSK 2635/19, 25 sierpnia 2022 r. I OSK 1828/19, 20 czerwca 2024 r. I OSK 169/23, 3 lipca 2024 r. I OSK 286/23, 12 lipca 2024 r. I OSK 290/23, 12 września 2024 r. I OSK 805/23, 21 listopada 2024 r. I OSK 996/23, 9 lipca 2025 r. I OSK 1895/23, 30 stycznia 2026 r. I OSK 356/23) Z tych powodów wspomniany zarzut oparty na art. 156 ust. 4 u.g.n. należało uznać za nieusprawiedliwiony a w związku z tym także zarzuty oparte o przepisy proceduralne, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż tego rodzaju operat szacunkowy nie mógł w niniejszej sprawie stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, musiały być uznane za nieskuteczne. Odnosząc się natomiast do wniosku dowodowego, zgłoszonego przez uczestnika postępowania w piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę kasacyjną, stwierdzić należy, że okoliczność, którą dowód ten miał wykazać nie była istotna w przedmiotowym postępowaniu kasacyjnym. W postępowaniu tym – jak wyjaśniono to na wstępie - Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jedynie zarzuty kasacyjne a nie rozpatruje sprawę po raz drugi w sposób wszechstronny. Powyższe zatem oznacza, że to skarżący kasacyjnie wyznacza zakres oceny zaskarżonego wyroku, która jest dokonywana w drugiej instancji. Podniesiona zaś w w/w piśmie kwestia nie była objęta zarzutami kasacyjnymi. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien dopuścić dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, zleconej w toku postępowania administracyjnego i jeśli operat ten będzie spełniał wszystkie wymagania, właściwe dla tego rodzaju opracowania, będzie mógł on stanowić podstawę o wydania nowej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.