I OSK 467/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 443/10 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 8 października 2009 r., [...]; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz Gminy D. kwotę 24.003 zł (dwadzieścia cztery tysiące trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 443/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta P. ustalił na rzecz T. Ł. odszkodowania w łącznej kwocie 873 412,5 zł za 3/4 części udziału w nieruchomości położonej w miejscowości S. gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 5, działka nr 579/9 o pow. 0,4404 ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako własność Gminy D., przejętej na rzecz tej Gminy w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina D.. W odwołaniu podniesiono, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby tego postępowania oparł swoją wycenę w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, twierdząc, iż ust. 1 tego przepisu jest w istocie przepisem martwym, albowiem nigdy nie znajdzie zastosowania ze względu na dyspozycję przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej pogląd ten jest całkowicie nietrafny, albowiem na rynku występują transakcje sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne lub pod nie zajęte. Podtrzymano zarzut wadliwego doboru wielkości działek oraz zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne oraz brak uzasadnienia prawnego. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pomimo, że decyzja podziałowa została wydana w sytuacji braku wniosków wszystkich właścicieli nieruchomości nr 579/3, co miało z miejsce z uwagi na dokonane, aktem notarialnym z dnia 10 grudnia 1996 r. przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz T. Ł. oraz B. i T. M., przejście spornej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Gminy D. powoduje po stronie gminy obowiązek zapłaty odszkodowania za przejęty grunt. Podkreślono, że obowiązek wypłaty odszkodowania zaistniał w momencie, gdy decyzja stwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co przesądza, o niemożności uznania porozumienia z dnia 14 marca 1995 r. za ugodę pomiędzy stronami. Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawidłowym trybem postępowania było dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji (bądź niewystarczającej ich ilości) możliwe jest zastosowanie ust. 2 pkt 1 tego paragrafu. W ocenie Wojewody złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia podniesione podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu 4 sierpnia 2009 r. oraz w piśmie z dnia 26 marca 2010 r. wskazują, że w gminie, w okresie dwóch latach poprzedzających sporządzenie operatu, nie zaistniała wystarczająca ilość transakcji polegających na sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co przesądzało o konieczności zastosowania § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że wycenę rzeczoznawca przeprowadził przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji biegły ustalił, iż w analizowanym rejonie w latach 2007-2009 ceny kształtowały się w przedziale od 170,07 zł/m2 do 372,22 zł/m2. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż w okresie dwóch ostatnich lat sporadycznie zawierane były transakcje sprzedaży nieruchomości pod nowe drogi lub pod poszerzenie istniejących dróg, a brak materiału porównawczego skutkuje niemożnością przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny uzyskiwane w takich transakcjach. Wojewoda wskazał, iż z oświadczeń rzeczoznawcy wynika, że dokonał analizy transakcji drogowych na terenie gminy i gmin przyległych, a odnotowane nieliczne takie transakcje nie mogły stanowić materiału porównawczego do wyceny. Także na rozprawie przeprowadzonej w dniu 4 sierpnia 2009 r. rzeczoznawca kwestię tę w sposób wyczerpujący wyjaśniła, podkreślając przy tym, że przeprowadzając wycenę w pierwszej kolejności zastosowała przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda wyjaśnił, iż dopiero w sytuacji, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę postępowania przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dokonana przez organ I instancji, na podstawie art. 80 kpa, ocena operatu szacunkowego z 9 czerwca 2009 r. wykazała, że biegły w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa, organ podkreślił, że kwestionowana decyzja zawierała wszelkie elementy niezbędne. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina D., reprezentowana przez adwokata B. S., wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście P., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Wielkopolskiemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podstawą ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości zajętej pod drogę, która przeszła na własność Gminy D., stanowi wartość gruntów wydzielonych razem z tą nieruchomością, tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy organ powinien dojść do wniosku, iż przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania; art. 151 o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutkujące przyjęciem, iż nie można było określić cen transakcyjnych nieruchomości zajętych bądź przeznaczonych pod drogi, albowiem nie spełniały one wymogów określonych w tym przepisie, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić organ do wniosku, iż przepis ten nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 77 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione; art. 80 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż biegła w sposób prawidłowy dokonała wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości; art. 107 §3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nienależyte uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji oraz art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja powyższa powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania – T. Ł., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd nie podzielił stanowiska, iż prowadzenie postępowania administracyjnego z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną – drogę gminną, było przedwczesne, bowiem wnioskodawca nie wyczerpał wcześniej trybu negocjacyjnego i nie podjął stosownych rokowań z gminą. Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd wskazał, że decyzja podziałowa wydana została w dniu 21 kwietnia 1997 r., pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W chwili obowiązywania ww. ustawy nie została wydana decyzja ustalająca wysokość odszkodowania. Sąd podzielił stanowisko organów, iż porozumienie zawarte pomiędzy Gminą a ówczesnymi właścicielami działki nr 579/9, w tym z wnioskodawcą, w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi nie jest skuteczne, bowiem miało miejsce w dniu 14 marca 1995 r., a więc przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Nadto art. 55 ust. 1 powyższej ustawy nie daje podstaw do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość. Sąd podał, iż z wnioskiem o ustalenie odszkodowania T. Ł. wystąpił do Urzędu Rejonowego w P. już w 1996 r. (wniosek z 30 grudnia 1996 r. - k. nr 33 akt I instancji) i wniosek ten nie został wówczas rozpatrzony. Następnie Sąd wskazał, że w dacie złożenia kolejnego wniosku o ustalenie odszkodowania obowiązywała już ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem i która stanowi, iż przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Gmina D. swoje stanowisko co do braku woli podjęcia negocjacji wyraziła w pismach z dnia 13 lutego 2007 r. oraz 14 czerwca 2007 r. W ocenie Sądu w tych okolicznościach nie można uznać, iż tryb negocjacji nie został wyczerpany. Na przestrzeni kilkunastu lat Gmina D. nie uregulowała kwestii wypłaty zadośćuczynienia finansowego za grunt, który przejęła pod drogi, a brak woli podjęcia negocjacji w tym zakresie jasno wyraziła w toku prowadzonego przez Starostę P. postępowania. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi co do naruszenia § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Za bezzasadne Sad uznał twierdzenie skarżącej, iż rzeczoznawca majątkowy ograniczyła się do stwierdzenia, iż transakcje pod drogi były zawierane sporadycznie lub nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych oraz niespełniające definicji nieruchomości podobnej. Sąd podał, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Sąd wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przytaczając treść art. 151 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Sąd wskazał, że nie da się interpretować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w oderwaniu od art. 151 ustawy. Z uwagi na pojęcie wartości rynkowej użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wykluczone jest uwzględnianie przy ustalaniu istnienia transakcji wskazanych w § 36 ust 1 rozporządzenia transakcji, w których sprzedający nie ma możliwości na tyle długo wyeksponować nieruchomość na rynku, by uzyskać nabywcę oferującego najkorzystniejszą cenę, a najczęściej cena nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa lub gminę ustalana jest przez rzeczoznawcę, a nie w toku negocjacji, przy czym najistotniejszym czynnikami kształtującymi cenę są możliwości finansowe gminy (Skarbu Państwa) i zdolności negocjacyjne osób uczestniczących w ewentualnych negocjacjach. Zauważyć należy, iż wraz z wejściem w życie tzw. "specustawy" – z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (nr 193, poz. 1194 ze zm.), nastąpiła istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa – własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym w przedmiotowej sprawie zawarte zostało stwierdzenie, iż biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości w zakresie transakcji tzw. "drogowych" i takich transakcji na terenie gminy D. w okresie dwóch lat znalazła niewiele. Niemożliwym było jednak ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych wpływających na cenę transakcyjną oraz wag tych cech, co w konsekwencji uniemożliwiło spełnienie wymogów zawartych w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (str. 8 i 13 operatu). Wyjaśniając dodatkowo przedmiotową kwestię na rozprawie przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 4 sierpnia 2009 r. rzeczoznawca podała, iż analizie poddała także sąsiednie gminy (k. 158 akt I instancji). Natomiast w piśmie z dnia 26 marca 2010 r. (k.46-49 akt organu II instancji) biegła wskazała, że liczba zawartych transakcji "drogowych" była bardzo niewielka i na tak małej próbce zaledwie kilkunastu transakcji niemożliwe okazało się odnalezienie jakichkolwiek zależności miedzy wielkością, położeniem i innymi cechami a ich cechami transakcyjnymi. Brak było możliwości ustalenia relacji pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości objętych tymi transakcjami, co uniemożliwiło ustalenie wag cech, które wpływają na cenę transakcyjną. Ceny te były bardzo różne bez względu na wielkość czy położenie nieruchomości. Biegła podała, iż rozszerzyła okres badania do trzech lat, tj. do roku 2006, a obszarem badania objęła teren wyznaczony granicami administracyjnymi innych podP.ch gmin, lecz pomimo to nie znalazła transakcji umożliwiających zastosowanie §36 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. W tych okolicznościach zastosowała §36 ust. 2 tego aktu. Biegła wskazała ponadto, że w przypadku tzw. transakcji drogowych trudno mówić o braku sytuacji przymusowej sprzedaży nieruchomości bądź o możliwości eksponowania nieruchomości na ogólnie dostępnym rynku, czy poprawnych i niezależnych warunkach zawarcia transakcji. Biegła odwołała się do przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazała, że chodzi w takim przypadku o ustalenie wartości rynkowej nieruchomości i słusznego odszkodowania. Wyjaśniła, że w operacie nigdy nie cytuje się wszystkich danych wykorzystanych w procesie wyceny oraz wszystkich niezbędnych analiz. Operat zawiera tylko wyjaśnienia i wnioski końcowe. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów, iż biegła w operacie nie opisała szczegółowo transakcji drogowych, będących przedmiotem analizy. Takie szczegółowe opisanie transakcji nie miałoby w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia i nie mogło wpłynąć na ocenę operatu szacunkowego. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że art. 151 u.g.n, nie ma zastosowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Art. 98 ust. 3 powyższej ustawy przewiduje jako zasadę negocjacyjny tryb ustalania wysokości odszkodowania. Przewiduje on jednak, iż jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym do ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozdziału IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również art. 151. W konsekwencji Sąd stwierdził, że właśnie z uwagi na treść art. 151 u.g.n. w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd uznał, iż analiza operatu szacunkowego oraz wyjaśnień i pisma biegłej z dnia 26 marca 2010 r., wskazuje, iż biegła przeprowadziła dokładną weryfikację w celu ustalenia, czy na analizowanym obszarze występują transakcje dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi, a stanowisko o braku przesłanek do zastosowania art. 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, biegła przekonująco i precyzyjnie uzasadniła. W ocenie Sądu organy nie uchybiły przepisom art. 7 i 77 k.p.a. Sąd zważył, że najistotniejszym dowodem w sprawie był operat szacunkowy. Organy nie przyjęły bezkrytycznie wniosków biegłej. O tym, że dokument ten poddały szczegółowej analizie świadczy zobowiązanie autorki operatu do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zgłaszanych przez Gminę D. i zgromadziły zupełny materiał dowodowy umożliwiający wydanie merytorycznych decyzji. Organ II instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, spełniając wymogi określone w art. 107 §3 kpa. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonując szczegółowej oceny zgromadzonych dowodów nie naruszył art. 80 kpa. Konsekwencją powyższych rozważań było stwierdzenie przez Sąd, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski nie naruszył przepisu art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., reprezentowana przez adwokata, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie i że nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania poprzez analizę transakcji gruntami zajętymi bądź przeznaczonymi pod drogi publiczne, ze względu na pojęcie wartości rynkowej zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami; 2) § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 151 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w niniejszej sprawie należało wycenić grunty wydzielone pod drogi publiczne według wartości gruntów, z których zostały wydzielone, ze względu na pojęcie wartości rynkowej zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa i w związku z tym stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przed organami administracji było pełne i prawidłowe oraz iż organ nie naruszył swobodnej oceny dowodów stwierdzając, że biegła w sposób prawidłowy dokonała wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu w całości; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu celem ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przewidzianych przepisami prawa w poczwórnej wysokości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, iż dla określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi nie jest konieczne jednoczesne spełnianie przez transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wymogów określonych w art. 151 u.g.n. Ustalenie odszkodowania za drogi następuje na zasadach określonych w art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem." Nie ulega wątpliwości, iż pierwszeństwo przy ustalaniu wysokości odszkodowania za drogi ma tryb negocjacyjny, polegający na pertraktacjach gminy i właściciela nieruchomości odnośnie ceny nieruchomości, jaką gmina jest w stanie zaoferować tytułem odszkodowania. Niewątpliwie więc cena w ten sposób zaoferowana jest ceną transakcyjną. Mając informacje o takich cenach, biegła była zobligowana do zastosowania podejścia porównawczego wskazanego w art. 36 § 1 Rozporządzenia, gdyż to właśnie ceny transakcyjne są wskazane w tym przepisie jako jedyna podstawa określania wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi. W przypadku przyjęcia argumentacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji, sprowadzającej się do uznania, iż o zastosowaniu § 36 ust.1 Rozporządzenia przesądza treść art. 151 u.g.n., doszłoby do absurdalnej sytuacji, w której § 36 ust. 1 byłby de facto przepisem martwym. Niemożliwym jest wszak spełnienie przez transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi wszelkich wymagań określonych w art. 151 u.g.n., co jednakże nie pozbawia ich w istocie charakteru "cen transakcyjnych". Nie można jednak pominąć niewątpliwego faktu, iż transakcje takimi gruntami mają miejsce, co w pełni uzasadnia stosowanie do nich § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Gmina wskazała, że zastosowanie przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 Rozporządzenia, może nastąpić dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, iż znalazła ona kilkadziesiąt transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne na terenie Gminy D. i gmin ościennych. W każdym przypadku biegła dysponowała informacją o ustalonych cenach transakcyjnych. Dlatego też ewentualne przeszkody w zastosowaniu metody porównawczej mogłyby jedynie wynikać z trudności w znalezieniu nieruchomości podobnej, lecz w żaden sposób nie można uznać, aby to wymagania zawarte w art 151 u.g.n. przesądzały o konieczności zastosowania § 36 ust. 2 Rozporządzenia. Rzeczoznawca nie uzasadniła w sposób należyty, dlaczego nie dokonała wyceny nieruchomości na postawie § 36 ust. 1 Rozporządzenia - w sytuacji gdy dysponowała informacjami o cenach transakcyjnych kilkudziesięciu nieruchomości zajętych pod drogi - wobec czego w sposób nieprawidłowy przyjęła, iż zastosowanie ma ust. 2 pkt 1 tego przepisu. W ocenie Gminy Sąd I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy i pełny kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem organy popełniły liczne uchybienia w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonując oceny zgromadzonego materiału przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób wadliwy, zaś Sąd I instancji nie dopatrzył się w tym naruszenia zasady legalności działania organów władzy publicznej, ani też - naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Gmina stwierdziła, że Sąd naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. Ł. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla ustalenia wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie stosuje się § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, iż przepis ten nie ma zastosowania, gdyż nie określa on ceny rynkowej jest nieprawidłowy. Wskazać bowiem należy, iż szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie. Z twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym wynika, iż biegła przeprowadziła analizę rynku w zakresie tzw. transakcji "drogowych" i takich transakcji było niewiele. Ponadto biegła stwierdziła, iż niemożliwe było ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych oraz wag tych cen. Jednakże Sąd I instancji do tego poglądu w żaden sposób się nie odniósł. Jeszcze raz podnieść należy, że to przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10. Ponadto należy wskazać, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09). Należy podkreślić, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Sąd administracyjny rozpoznający więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W niniejszej sprawie wprawdzie Sąd I instancji przedstawił swoją ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, jednakże nie odniósł się do podstawowej kwestii wynikającej z tego operatu, a mianowicie do zastosowania przez rzeczoznawcę metody określania wartości szacowanej nieruchomości opartej na § 36 ust. 2 pkt 2 zamiast na metodzie określonej w ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Co do tej kwestii przywołał, za organem, iż na lokalnym rynku nieruchomości transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne było niewiele i niemożliwym było ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych oraz wag tych cen. W takiej sytuacji, skoro z operatu szacunkowego wynika, iż takie transakcje miały miejsce, to zarówno organ jak i Sąd I instancji winny do tej kwestii się ustosunkować, bowiem kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. Wskazać należy, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca, nie przeprowadziła analizy dlaczego w niniejszej sprawie zastosowanie ma ust. 2 § 36 powołanego rozporządzenia. Fakt, iż taka analiza została zawarta w piśmie z dnia 26 marca 2010 r. Pismo to nie może stanowić dowodu podlegającego ocenie. Te kwestie winny być zamieszczone w operacie szacunkowym ze wskazaniem konkretnych transakcji, bowiem tylko w takim przypadku możliwa jest ocena czy faktycznie nie można brać ich pod uwagę. Z tych wszystkich względów, uznając za istotne naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny, zastosował art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, iż naruszenie przepisów postępowania było wynikiem naruszenia przepisów prawa materialnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.