I OSK 512/24

Dnia 27 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1470/23 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz E.G. kwotę 800,00 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1470/23 oddalił skargę E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] marca 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania E. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Organ ustalił, iż E. G. [...] lutego 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. P. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] grudnia 2007 r. nr [...], z którego wynika, że jej ojciec zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 sierpnia 2007 r. Organ I instancji decyzją z [...] marca 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni istnieje od 72-go roku życia, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390), dalej jako "u.ś.r." Co więcej, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak natomiast wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni mocą decyzji z [...] lutego 2023 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca. Niespełnienie ww. przesłanek uniemożliwiało wydanie pozytywnej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z [...] maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że argumentacja tegoż organu, na której oparta została decyzja odmowna jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. W ocenie Kolegium, nie można również zgodzić się z Wójtem, że wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. i pozostawania beneficjentem świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymuje z uwagi na opiekę nad ojcem. Stosownie do ww. przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do ww. świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną. Z dołączonego do wniosku oświadczenia z 22 lutego 2023 r. wynika zaś, że wnioskodawczyni z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, mimo powyższych uchybień, decyzja organu I instancji jest jednak prawidłowa, bowiem wnioskodawczyni nie spełnia innych przesłanek warunkujących przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wątpliwości Kolegium wzbudził powód niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię. Z analizy materiału dowodowego wynika, że udzielana pomoc ojcu nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie tę opiekę sprawującej, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że wykonywane względem ojca czynności wypełniają wnioskodawczyni cały dzień w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka w innym domu niż ojciec, jednak w tym samym podwórku. Ojciec zamieszkuje zaś w domu wspólnie z synem. Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem - osobą bezrobotną i córką w wieku szkolnym. Nie pracuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca podała, że w ciągu dnia pomaga ojcu w codziennej toalecie, podaje leki, przygotowuje posiłki, dowozi do lekarza, wyprowadza na spacer. W nocy opiekę nad ojcem przejmuje brat mieszkający z ojcem. Ustalono także, że ojciec wnioskodawczyni porusza się sam po mieszkaniu, nie jest osobą leżącą, pampersowaną. Wnioskodawczyni pomaga ojcu przy toalecie, przygotowuje leki, posiłki, zawozi do lekarza, dokonuje pomiaru cukru (co 2 tygodnie) i ciśnienia, pomaga przy kąpieli (2 razy w tygodniu). W nocy opiekę tę przejmuje brat. Z akt wynika ponadto, że osoba niepełnosprawna posiada jeszcze troje dzieci: syna A., który pracuje w gospodarstwie rolnym, córkę J. pracującą w gospodarstwie rolnym i córkę M., która pozostaje na utrzymaniu męża. W ocenie Kolegium, powyższe dowodzi, że zakres sprawowanej opieki nad ojcem przez wnioskodawczynię umożliwia jej podjęcie zatrudnienia, czy też innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze godzin. Opieka, którą deklaruje ona nie musi być bowiem sprawowana w sposób ciągły, zwłaszcza, że jej ojciec nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, posiłki spożywa samodzielnie – nie wymaga karmienia i pojenia, nie jest pampersowany, samodzielnie korzysta z toalety. Powyższe dowodzi, że ojciec nie wymaga szczególnej pielęgnacji i ciągłej gotowości z jej strony w niesieniu mu pomocy w czynnościach, które jest on w stanie wykonać samodzielnie. Wnioskodawczyni sama zaś oświadczyła, że opiekę sprawuje w ciągu dnia, w porze nocnej niepełnosprawnym opiekuje się, wspólnie z nim zamieszkujący syn. Kolegium wskazało, że nie kwestionując złego stanu zdrowia ojca wnioskodawczyni i zasadności udzielania mu wsparcia w codziennych czynnościach, co niewątpliwie potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności, uznaje, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto nie można pominąć, że ojciec wnioskodawczyni ma jeszcze troje dzieci, które także mają obowiązek alimentacyjny wobec rodzica. W sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób (dzieci), każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba. W konsekwencji wnioskodawczyni jest w stanie, przy zaangażowaniu i pomocy rodzeństwa w sprawowanej opiece w postaci osobistej pomocy bądź łożenia środków finansowych na uprawnioną osobę, podjąć aktywność zawodową, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję E. G. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że z oświadczeń skarżącej wynika, że opieka, którą sprawuje wobec ojca sprowadza się do pomocy w czynnościach higienicznych (toaleta poranna i wieczorna, jak też pomoc przy kąpieli 2 razy w tygodniu oraz w razie potrzeby obcinanie paznokci i włosów), przygotowywania posiłków, podawania leków (2 razy dziennie, ewentualnie leków przeciwbólowych w razie potrzeby), dokonywania pomiaru cukru co 2 tygodnie i ciśnienia, wożenia do lekarza (jak wskazała skarżąca "co jakiś czas") oraz w razie ładnej pogody wyprowadzania na spacery. Tak zarysowany zespół obowiązków, jakich skarżąca podejmuje się względem ojca, zdaniem Sądu I instancji, nie daje podstaw do stwierdzenia, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez nią jest wykluczone. Sąd podkreślił, że nie bez znaczenia w tej kwestii jest również okoliczność, na którą wskazała sama skarżąca, że w opiece nad ojcem może też liczyć na pomoc mieszkającego z ojcem brata. Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy. II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. art. 135 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2. art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną; 3. art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc, to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut naruszenia tegoż przepisu uznać należy za nietrafny. Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącą kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem. Wyjaśnić w związku z tym należy, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 16a u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, również przy ocenie przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne jest to, czy istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą a rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez opiekuna. Okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Aby można było przyznać stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, w rezultacie kluczowe znaczenie ma zbadanie okoliczności i powodów tej rezygnacji. Nadto należy ustalić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. Tym samym przyznanie świadczenia rodzinnego w tej formie wymagało spełnienia m.in. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.). Wobec przyznania skarżącej powyższego zasiłku, warunek ten musiał zostać przez organy oceniony jako wypełniony – już w poprzednim okresie. Niezrozumiałe jest zatem zachowanie organów i Sądu I instancji przy ocenie powyższej okoliczności na gruncie wniosku o inne świadczenie rodzinne. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że w obrocie prawnym nie powinno dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania. Odmienna ocena sytuacji skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej wcześniej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu tych świadczeń, bez jednoczesnego rzetelnego uzasadnienia przyjętego w tym zakresie stanowiska stanowi bowiem naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) ale przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nakazującej rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) przez dokonanie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Tych uchybień w toku kontrolowanego postępowania nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. W tym stanie rzeczy, na obecnym etapie postępowania wobec wadliwie ustalonych i ocenionych okoliczności sprawy, odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.