I OSK 518/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 636/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił na rzecz J. Z. odszkodowanie w wysokości 1390 zł za zajętą pod drogę publiczną działkę ewidencyjną nr 7/4, położoną w [...] przy ulicy [...],.o powierzchni 32 m2. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki był J. Z.. Z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość ta przeszła na własność Miasta [...], co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, odszkodowanie wypłaca właściwa gmina. Obowiązek powyższy ma zastosowanie również do dróg lokalnych miejskich. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto [...], podnosząc, że art. 73 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłaca 1) gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Ulica [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną. Uchwałą nr 245 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 26 maja 1988 r. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi, na podstawie art. 103 ust. 2 cyt. ustawy. W związku z tym w niniejszej sprawie ma zastosowanie zasada, że w odniesieniu do dróg innych niż drogi gminne odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] decyzję Starosty [...] z dnia [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 73 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną budził wątpliwości dotyczące ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Wątpliwości te rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01, stwierdzając, że art. 73 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nakłada na gminy obowiązek zapłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości niestanowiących ich własności, zajętych pod gminne drogi publiczne, w tym pod drogi lokalne miejskie. Drogi lokalne miejskie stanowiły bowiem w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Powyższą decyzję Miasto [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej błędną wykładnię art. 73 ust. 2 powoływanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu skargi podtrzymało swoje argumenty przedstawione w odwołaniu, iż ulica [...] nie należała w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg gminnych, o których mowa w pkt. 1 powołanego przepisu. Zatem do wypłaty odszkodowania za działkę nr 7/4 zobowiązany jest Skarb Państwa, zgodnie z brzmieniem pkt. 2 tego przepisu. Skarżący podkreślił, że wykładnia językowa cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości co do wskazania podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania, zaś organy administracji oparły swoje stanowisko nie o przepis prawa materialnego, ale o orzeczenie NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W motywach wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie J. Z. odszkodowania za działkę nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta pozostawała we władaniu Miasta [...] jako droga publiczna, czego nie kwestionuje skarżący. Droga ta zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogi publiczne dzieliły się na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie i zakładowe. Na podstawie art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepis ten dostosowywał przepisy ustawy o drogach publicznych do modelu władzy lokalnej wynikającego z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.). Skoro bowiem podstawową jednostką podziału terytorialnego jest gmina, brak jest podstaw do wyróżnienia dróg gminnych w gminach i dróg lokalnych miejskich w miastach. Przyjęcie proponowanej przez skarżącego interpretacji art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną oraz w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż drogami gminnymi były także drogi lokalne miejskie. Skarżący wskazał, że podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji odrzucił językową wykładnię powyższych przepisów. Działanie takie jest uprawnione jedynie w takim przypadku, gdy wykładnia językowa jest niewystarczająca do ustalenia normatywnej treści przepisu. Do kompetencji sądów administracyjnych nie należy ustalanie treści przepisów sprzecznych z ich literalną treścią, a zatem de facto nadawanie im innego kształtu normatywnego, które to działanie jest zastrzeżone dla władzy ustawodawczej. Pod pozorem dokonania wykładni przepisu prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił w istocie treść normy prawnej, zwiększając tym samym obciążenia finansowe gmin, wbrew brzmieniu art. 73 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Z faktu, iż kategorie dróg gminnych i dróg lokalnych miejskich zostały zastąpione zbiorczą kategorią dróg gminnych dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., zaś wystąpienie skutku w postaci powstania obowiązku odszkodowawczego ustawodawca powiązał z dniem 31 grudnia 1998 r. prowadzi do wniosku, że jego celem było nałożenie na gminy zobowiązania do wypłaty odszkodowań jedynie w odniesieniu do dróg będących drogami gminnymi w ostatnim dniu 1998 r. Po wniesieniu skargi kasacyjnej Miasto [...] wystąpiło o zawieszenie postępowania, powołując się na wniosek Rady Miejskiej w Kórniku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 518/06. Po umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w wyniku cofnięcia wniosku przez Radę Miejską w Kórniku, postępowanie zostało podjęte w dniu 24 kwietnia 2007 r. Na rozprawie 11 lipca 2007 r. Gmina [...] ponownie złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, wskazując, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 73 ust. 2 Przepisów wprowadzających z Konstytucją złożyła Gmina Legionowo. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się jednak do wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż z treści wniosku Gminy Legionowo wynika, iż Gmina ta kwestionuje powołane przepisy z uwagi na brak jednoczesnego zapewnienia środków finansowych na realizację nałożonych zadań, nie zaś sam fakt nałożenia na gminy obowiązku wypłaty odszkodowań za przejęte przez nie drogi. Rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny tak sformułowanego wniosku nie wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a zatem brak podstaw do ponownego zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. NSA uznał, że zastosowana w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie wykładnia prawa materialnego jest prawidłowa, zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. W myśl art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W odniesieniu do dróg będących drogami gminnymi, do wypłaty odszkodowania zobowiązane zostały gminy (art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających). Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia, prowadząca do przyjęcia stanowiska, iż obowiązek wypłaty przez gminę odszkodowania odnosi się tylko do dróg zakwalifikowanych w dniu 31 grudnia 1998 r. jako drogi gminne, a więc nie dotyczy dróg lokalnych miejskich, oparta na wykładni językowej, jest błędna i przyjęcie jej prowadziłoby do wniosków sprzecznych z celami ustawy. Należy mieć na uwadze, iż art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. , do dróg gminnych i lokalnych miejskich zaliczył, niezakwalifikowane do innych kategorii, drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Podział na gminy i miasta wiązał się z istniejącą w dniu uchwalenia ustawy strukturą administracyjną, przewidującą istnienie dwóch rodzajów podstawowych jednostek podziału terytorialnego państwa (art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego [Dz. U. Nr 41, poz. 185, ze zm.]). Podział ten utracił rację bytu wraz z wprowadzeniem w 1990 r. nowego podziału terytorialnego, w którym miasta nie stanowią już odrębnej od gmin kategorii jednostek administracyjnych. Okoliczność ta została wzięta pod uwagę w Przepisach wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, których art. 103 ust. 2 wprowadził od 1 stycznia 1999 r. jednolitą kategorię dróg gminnych w miejsce dróg gminnych i lokalnych miejskich. W tej sytuacji zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną jest niewystarczające i należy uzupełnić ją o wnioski wynikające z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Beneficjentem przewidzianego w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających uwłaszczenia na nieruchomościach zajętych pod drogi zakwalifikowane przed dniem 1 stycznia 1999 r. jako drogi lokalne miejskie są niewątpliwie gminy, w których posiadaniu pozostawały wymienione drogi. Zatem uznać należy, że gminy te zobowiązane są do wypłaty odszkodowania za przejęte przez siebie nieruchomości. Treść art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających nie może być bowiem interpretowana w oderwaniu do art. 103 ust. 2 tej ustawy, który drogi lokalne miejskie przekształcił w drogi gminne. Odmienna wykładnia powołanego przepisu, obowiązkiem wypłaty odszkodowania za drogi lokalne miejskie obciążająca Skarb Państwa, pozostawałaby w sprzeczności z art. 73 ust. 2 pkt 2 Przepisów wprowadzających (nakładającym na Skarb Państwa obowiązek wypłaty odszkodowania za drogi o kategorii ponadgminnej), a nadto naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, stwarzając sytuację uprzywilejowaną dla gmin miejskich, za które – pomimo uwłaszczenia ich – odszkodowanie wypłacałby Skarb Państwa, nie będąc do tego zobowiązanym na podstawie ustawy. Podkreślenia wymaga fakt, że powyższy pogląd został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 261/06, i z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 393/06, niepubl.). Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.