I OSK 523/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 162/14 w sprawie ze skargi E.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt: II SAB/Łd 162/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do załatwienia wniosku E.D. z dnia 25 sierpnia 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 25 sierpnia 2014 r. E.D. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o udostępnienie treści jednej, dowolnie wybranej przez organ decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Pismem z dnia 9 września 2014 r. organ poinformował skarżącą, że jej żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej u.d.i.p.; decyzja administracyjna rozstrzyga bowiem indywidualną sprawę obywatela, a więc nie dotyczy spraw publicznych, a dostęp do akt sprawy administracyjnej może mieć miejsce na podstawie art. 73 k.p.a. E.D. wywiodła wobec tego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniosła w niej o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w ustawowym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania wskazując, że decyzja administracyjna, jako przejaw władztwa administracyjnego zawsze dotyczy spraw publicznych, tym bardziej, gdy sprawa należy do właściwości organu. Jej treść i postać jest zatem informacją publiczną w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. – wg którego informacją publiczną są informacje dotyczące danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nie ma zatem racji organ, że decyzje administracyjne mogą być tylko udostępniane w trybie ustawy k.p.a. z tym zastrzeżeniem, że ich udostępnienie jako informacji publicznej wymaga uprzedniego zanonimizowania. Organ administracji nie udostępnił skarżącej żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, gdyż nietrafnie uznał, że jej wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Wobec tego niezałatwienie przez organ wniosku skarżącej w prawem przewidziany sposób, czy to przez jego uwzględnienie, czy też przez odmowę udostępnienia informacji publicznej w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o bezczynności organu w tej sprawie. W ocenie Sądu bezczynność organu nie była rażąca, ponieważ nie miała charakteru długotrwałego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżając ten wyrok w części punktu 1 i 3, wnosząc o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż żądanie udostępnienia treści decyzji administracyjnej każdorazowo stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i uprawnia wnioskodawcę do niezwłocznego uzyskania takiej informacji, niezależnie od tego, czy dana decyzja dotyczy sprawy publicznej; - przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że informacja, której dotyczył wniosek podlega obowiązkowi udostępnienia przez organ władzy publicznej, podczas gdy rzeczona informacja nie dotyczy sprawy publicznej, a tym samym nie należy do kategorii informacji publicznej udostępnianej w trybie przepisów u.d.i.p.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisu art. 16 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie wyrażające się stwierdzeniem, że obowiązkiem PINB w Łodzi było załatwienie sprawy w jednej z form określonych w przywołanym przepisie, podczas gdy zgłoszone żądanie nie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.; - przepisu art. 149 § 1 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie polegające na stwierdzeniu, że PINB w Łodzi dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy i w konsekwencji uwzględnieniu skargi na bezczynność, podczas gdy PINB w Łodzi na wniosek udzielił odpowiedzi pismem z dnia 9 września 2014 r. Uzasadniając stanowisko skargi kasacyjnej organ stwierdził, że przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia "sprawa publiczna". Zdaniem PINB w Łodzi kwestią pierwszoplanową jest ustalenie, czy informacja mająca stanowić przedmiot udostępnienia kwalifikuje się do kategorii informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, tymczasem Sąd uznał, że treść wszelkich aktów administracyjnych stanowi informację publiczną, niezależnie od przedmiotu postępowania, w którym akty te zostały wydane i podmiotu, którego dotyczą. W ocenie PINB w Łodzi decyzja administracyjna, rozumiana jako władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach prawnych indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. wyłącznie wówczas, gdy dotyczy sprawy publicznej. PINB w Łodzi niewątpliwie jest organem władzy publicznej, jednak informacja żądana przez wnioskodawcę nie dotyczy sprawy publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 16 u.d.i.p. organ podniósł, że rozstrzygnięcia określone w tym przepisie są wydawane wyłącznie wówczas, gdy rozpatrywany wniosek dotyczy danych kwalifikujących się do kategorii informacji publicznej, natomiast, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia mu informacji nie będącej w istocie informacją publiczną, wydanie jednej z ww. decyzji byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. organ poparł stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznającego, że gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wystarczające jest powiadomienie wnioskodawcy na piśmie, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, taka zaś informacja została skarżącemu udzielona pismem z dnia 9 września 2014 r., co przeczy pozostawaniu przez organ w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), zgodnie z którą żądanie udostępnienia treści decyzji administracyjnej każdorazowo stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej i opartego na tej wykładni wniosku, że organ obowiązany był załatwić sprawę poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji lub wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przy wykładni powyższych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. Z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna załatwia sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Chodzi przy tym o sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. należącą do właściwości organów administracji publicznej, które niewątpliwie należy zaliczyć do organów władzy publicznej. Jest to sprawa, w której organ administracji publicznej jako podmiot reprezentujący wspólnotę publicznoprawną dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki wyważając na podstawie i w granicach prawa – dla realizacji dobra wspólnego - interesy publiczne i interesy indywidualne. Jest to zatem niewątpliwie sprawa publiczna w jej wyżej przyjętym rozumieniu. Rozstrzygająca tę sprawę decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym stanowiącym treść dokumentu urzędowego. Ponadto, treść aktu administracyjnego, a zatem decyzji administracyjnej nie tylko stanowi - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - informację publiczną o sprawach publicznych, ale stosownie do - art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 459/07; uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 11 listopada 2013 r., I OSK 1558/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 894/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., I OSK 476/14), zarówno co do treści, jak i postaci. Decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 6, t. 4). Analiza art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wykazuje, że ustawodawca stanowiąc, że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", jednoznacznie wskazał, że treść i postać dokumentów urzędowych jest informacją o danych publicznych, która jako informacja publiczna podlega udostępnieniu. W kontekście powyższych ogólnych uwag należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej, trafnie przyjął, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie treści jednej, dowolnie wybranej przez organ decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji trafne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprawa zainicjowana powyższym wnioskiem powinna być załatwiona w ustawowym 14 dniowym terminie bądź przez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia w sytuacji stwierdzenia, że występują ustawowe przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy poprzestanie przez organ na pisemnej informacji o tym, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej nie kończyło w sposób przewidziany prawem sprawy zainicjowanej tym wnioskiem, co oznacza, że trafna była ocena Sądu pierwszej instancji o stanie bezczynności organu w załatwieniu tej sprawy. Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 16 u.d.i.p. i art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd zasadnie stwierdził stan bezczynności organu uwzględniając z tego powodu skargę na jego bezczynność, to trafnie – zgodnie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie i w sposób wyżej wskazany. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.