I OSK 549/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 589/18 w sprawie ze skargi T.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od T.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 589/18 oddalił skargę T.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 7 listopada 2017r., dotyczącego zwolnienia T.M. ze służby w Policji, rozkazem personalnym z dnia 29 stycznia 2018 r. uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 27 listopada 2017 r. a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 7 listopada 2017 r. został wydany w związku z wszczęciem przeciwko T.M. - wówczas naczelnikowi Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Powiatowej Policji w Ż. – postępowania administracyjnego o zwolnienie go ze służby w Policji w trybie art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako "ustawa o Policji"), w związku z informacją, iż Prokuratura Okręgowa w Z. skierowała do Sądu Rejonowego w Ż. akt oskarżenia przeciwko wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi. T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, kwestionując go w całości. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie oba organy prawidłowo zinterpretowały normę art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i prawidłowo, zgodnie z zasadami uznania administracyjnego, zgodnie z wymogami art. 7 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej również jako "k.p.a."), wykazały z jakich przyczyn podjęły decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł T. M., zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do ustalenia, że za zwolnieniem policjanta ze służby, w sytuacji skierowania wobec niego aktu oskarżenia, przemawia ważny interes służby, co doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji nie uchylenie rozkazów personalnych obu instancji, pomimo uchybień organów postępowania, które zaistniały przy wydawaniu ww. decyzji, w tym w szczególności w postaci: - nie wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego prowadzącego do braku pełnego zbadania przesłanek warunkujących istnienie w sprawie ważnego interesu służby, - nieuwzględnienia żądania skarżącego co do przeprowadzenia dowodów, których przedmiotem są okoliczności istotne dla sprawy tj. okoliczności będące podstawą skierowania do sądu wobec skarżącego aktu oskarżenia, - dokonania dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. poprzez oparcie się jedynie na fakcie złożenia wobec skarżącego do Sądu aktu oskarżenia, oraz poprzez pominięcie okoliczności uzasadniających brak jego zwolnienia ze służby, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji nie uchylenie rozkazów personalnych obu instancji, pomimo uchybień organów postępowania, które zaistniały przy wydawaniu ww. decyzji, a polegające na braku zapewnienia skarżącemu możliwości czynnego brania udziału w postępowaniu, poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem skarżącego w sytuacji kiedy jego stan zdrowia psychicznego nie pozwalał na udział w postępowaniu, a nie miał ustanowionego wówczas w sprawie pełnomocnika, które to uchybienie miało wpływ na wynik w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 roku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Są to: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Jak widać przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art.107 § 3 k.p.a., a także art.10 § 1 k.p.a. Z powyższym nie sposób się zgodzić. Po pierwsze wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy orzekania WSA, nie był przez niego stosowany, a więc nie mógł przez niego zostać naruszony. Po drugie przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Również dalsze zarzuty naruszenia art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art.107 § 3 k.p.a., a także art.10 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Dodatkowo wskazać należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Dlatego zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do przeprowadzenia dowodu na żądanie strony, tylko jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Taką okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest "ważny interes służby" i tylko w tym zakresie powinno być prowadzone postępowanie dowodowe. Ze względu na powyższe, w ocenie NSA wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały wyjaśnione, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art.8 art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy, błędnej ocenie zebranych dowodów oraz nie przeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez skarżącego. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Nieistotna jest treść zarzutów stawianych skarżącemu w postępowaniu karnym, ani też czy jest on winny lub niewinny zarzucanych mu czynów, albo czy nasuwają się w tym przedmiocie wątpliwości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej żądanie przeprowadzenia wskazanych dowodów nie miało, w kontekście zastosowanej podstawy materialnoprawnej żadnego znaczenia i w najmniejszym stopniu nie przyczyniało się do wyjaśnienia stanu faktycznego stanowiącego podstawę do subsumcji zastosowanej normy prawnej. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie było postępowaniem dyscyplinarnym, a wydane rozstrzygnięcie nie było karą dyscyplinarną. Podstawą orzekania przez organy administracyjne była wyłącznie przesłanka ważnego interesu służby, a nie fakt popełnienia przez skarżącego przestępstwa. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia art.107 § 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Także zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. nie znajduje akceptacji. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi. Zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania "w sytuacji kiedy jego stan zdrowia psychicznego nie pozwalał na udział w postępowaniu, a nie miał ustanowionego wówczas pełnomocnika" może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Co w przedmiotowej sprawie w sposób przekonywujący nie miało miejsca. W ocenie NSA również zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie mógł zostać uwzględniony. Wskazany wyżej przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Wobec faktu, że w przepisie tym użyto określenia "można", to przesądza to, iż rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby ma charakter uznania administracyjnego. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Chociaż zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, to jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Dodatkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Realizacja zadań stawianych Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji wymaga bowiem, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych dyskwalifikują jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawo. Powinny one cieszyć się autorytetem w społeczeństwie, respektować zasady współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa, czy też naruszanie norm społecznych. Dlatego też w sprawie słusznie oceniono, iż pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią, narusza ważny interes służby, wobec czego zasadnie zastosowano art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a narzut jego niewłaściwej wykładni jest nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe NSA nie mógł uwzględnić zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.