I OSK 561/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Gnieźnieńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Po 866/12 w sprawie ze skargi J. J. na czynność Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Gnieźnieńskiego odmawiającej zwrotu J. J. części opłat za wydanie kart pojazdów oraz orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. J. J. zwrócił się do Starosty Gnieźnieńskiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych za wydanie 17 kart pojazdów zarejestrowanych w latach 2002 – 2006, w wysokości 7225 zł. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/04, publ. OTK-A 2006/1/3). Starosta pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. odmówił zwrotu żądanej kwoty, dowodząc że opłatę pobrał zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu pobrana opłata nie podlega zwrotowi, o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., nie nakazując organom rejestrującym zwracania tych kwot. Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. J. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu, oraz obowiązku zwrotu części opłat za karty pojazdów i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł szereg obszernie umotywowanych zarzutów materialnoprawnych i procesowych, mających przemawiać za zasadnością żądania, nadto powołał się na utrwalone orzecznictwo w tej materii. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przede wszystkim wskazał na dopuszczalność żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drodze administracyjnej, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt l OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej decyzją administracyjną. Zatem ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie czyni tego w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego rozpatrując żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub dokonuje czynności załatwiając je. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia stosownego roszczenia przed sądem powszechnym (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07). W dotychczasowym orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że opłata ta nie ma charakteru należności podatkowej. Dalej Sąd podał, iż jakkolwiek wspomniana uchwała ma wiążący charakter, to jednak niepodobna jej stosować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), określająca m.in. tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Do tych spraw, w zakresie nieuregulowanym, po myśli art. 67, stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Do tej kategorii należy sporna w niniejsza sprawie opłata. W konsekwencji czego wniosek o zwrot jej części należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Podlega on rozpatrzeniu na mocy "nowych" przepisów, których stosowanie Sąd meriti uzasadnił brzmieniem przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Wedle tej regulacji przepisy dotychczasowe należy stosować tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzanej. Zatem do pozostałych spraw, do których należy niniejsza, gdyż postępowanie w niej wszczęto po wejściu w życie tej ustawy, stosuje się przepisy "nowe". Wynika to z reguły bezpośredniego stosowania ustawy "nowej". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie oznacza to jednak, że uwzględnieniu podlega całość obecnie obowiązującej regulacji, zwłaszcza że przywołane wyżej przepisy miały charakter porządkujący. W szczególności nie należy wyprowadzać z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do wynikającej z Ordynacji podatkowej instytucji przedawnienia. Wobec czego bieg terminów przedawnienia rozpoczyna się od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli od dnia 1 stycznia 2010 r. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, iż żądanie jest zasadne i nieprzedawnione, stąd skarga zaczepiająca akt odmowny musiała odnieść skutek. Uznał, iż nie ma znaczenia odroczenie mocy obowiązującej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekającego o niekonstytucyjności właściwych przepisów, bo sądy władne są ad casum uwzględniać samą zasadę i niekonstytucyjność przepisu od początku, mimo iż pozostawiono go czasowo w obrocie prawnym. Wynika to z przepisu art. 178 Konstytucji RP statuującego samodzielność i niezawisłość sądownictwa administracyjnego w zakresie oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów w zakresie uprawnienia do dokonywania takiej oceny w ramach kontroli stosowania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., sygn. I OSK 418/08, uchwała z 30 października 2000 r., sygn. OPK 13/00 (ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63) oraz wyrok składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. l OPS 4/05 (ONSAiWSA nr 2, poz. 39). Nie pozostaje ono w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje bowiem ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w ustawie lub przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania przepisu aktu rangi podstawowej w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Powołał się ponadto na sprzeczność wspomnianego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Staroście Gnieźnieńskiemu zastosować się do wyłożonych argumentów i określić kwotę nadpłaty za wydanie kart pojazdów z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych na ich wydanie. W podstawie prawnej wyroku przytoczył m.in. przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tegoż orzeczenia wywiódł Starosta Powiatu Gnieźnieńskiego. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że w sprawach opłat za karty pojazdów uiszczonych przed 2010 r. termin przedawnienia do złożenia wniosku o ich zwrot należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od 1 stycznia 2010 r. Nadto, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 P.p.s.a. poprzez wskazania co do dalszego postępowania narzucające organowi sposób rozstrzygnięcia. Na tych podstawach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznał za prawidłowe stanowisko, że sporna opłata mieści się w kategorii 7 przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych. Do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, po myśli art. 67 tej ustawy, stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Wedle treści art. 70 § 1 tej ustawy zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (tu opłaty). W konsekwencji czego autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż przedmiotowe zobowiązanie przedawniło się z upływem roku 2010, zatem po myśli art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej wygasło. Dlatego w jego ocenie odmiennie orzekający wyrok, uznający mimo tego zasadność spornego w sprawie żądania, nie powinien się ostać. Poza tym podkreślił brak podstaw prawnych do związania organu wskazanym w nim sposobem rozstrzygnięcia żądania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy jest żądanie zwrotu części uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów, zgłoszone w dniu 29 grudnia 2011 r., a więc w dacie, w której obowiązywał już inny niż w dacie powstania obowiązku uiszczenia opłat i ich pobrania akt prawny regulujący wysokość opłat za kartę pojazdu oraz późniejsza, wspomniana wyżej ustawa o finansach publicznych. Obowiązek ten wynikał bezpośrednio z przepisów prawa przytoczonych przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, w szczególności z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) i art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Pierwszy z przepisów, wspomnianym na wstępie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za sprzeczny z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, iż opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, gdyż winna uwzględniać jedynie koszty związane z drukiem i dystrybucją kart. Stał się on powodem wielu żądań obejmujących zwrot części owych opłat. Odmowa zwrotu była zwykle wyrażana przez organ w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Skoro bowiem żądanie zwrotu opłaty obejmuje obowiązek wynikający z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy ma prawo żądać, aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł o bezskuteczności czynności odmownej, jak też o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09, z dnia 3 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1827/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej te okoliczności nie zostały zakwestionowane, a przede wszystkim nie została zakwestionowana sama zasada żądania zwrotu opłat. Kierunek zaskarżenia wskazuje obecnie nie na zastrzeżenia organu co do istnienia samego obowiązku, lecz na wynikające z faktu przedawnienia jego wygaśnięcie. Przeto w obecnych rozważaniach nie jest możliwe ustosunkowanie się Sądu Kasacyjnego do meritum sporu, a więc do zagadnienia słuszności tego żądania co do zasady. Jest ono bowiem już przesądzone, skoro skarga kasacyjna podważa jedynie wywiedziony przez Sąd I instancji reżim obowiązku zwrotu opłaty, i kwestionując sposób liczenia przedawnienia, dowodzi jego nieistnienia. Zatem w tej materii poprzestać wypada na stwierdzeniu, że stanowisko Sądu meriti jest poparte utrwaloną judykaturą wynikającą z niekonstytucyjności przywołanych wyżej przepisów. Natomiast zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów, które nie powinny zostać przez ten Sąd przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Stąd nie mogły one odnieść skutku, gdyż mimo niewłaściwego zastosowania wskazanych norm, zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że określona w art. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych data wejścia tej ustawy w życie dotyczy stanów przyszłych, natomiast jej odniesienie do stanów przeszłych trzeba oceniać według przepisów intertemporalnych. Należący do tej kategorii przepis art. 115 ust. 1 tej ustawy w swej językowej wymowie nie odnosi się do sprawy niniejszej, gdyż wprost dotyczy spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Niniejsza sprawa nie należy do tej materii, bo postępowanie wszczęto później. Regulacja ta odwołuje się bowiem do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów przejściowych ustawa ta nie zawiera, zatem w zakresie stosowania odpowiedniego reżimu prawnego należy odwołać się do reguł prawa międzyczasowego. Jedną z nich jest bezpośrednie stosowanie "nowych" przepisów do wszelkich stosunków zastanych w tym dniu. Jednakowoż nie jest to jedyna reguła obowiązująca w tym zakresie. Przeto wbrew Sądowi I instancji nie jest oczywistym, że do wszelkich pozostałych (poza objętymi przepisem art. 115 ust. 1) spraw stosuje się przepisy "nowe". Inną regułą jest przecież niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit). Stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie. Wszak przede wszystkim wymaga wnikliwej oceny całokształtu okoliczności, w tym pod względem skutków ewentualnej kolizji zasad i przepisów, reguł konstytucyjnych, wreszcie konkretnych efektów ad casum. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki w tej sprawie i opowiada się za koniecznością zastosowania ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek, z którego wynika sporne żądanie. Uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało bowiem skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nowa ustawa nie zawsze może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia (p. S. Grzybowski w: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. taki pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Sporne uprawnienie nie wynika z takiej sytuacji, skorzystanie zeń nie jest obligatoryjne i zależy od woli strony. W omawianym procesie wykładni dostrzec również należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne nowych norm na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Nie mają one tu znaczenia. Oznacza to konieczność przyjęcia dla oceny zasadności żądania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów poprzedniego reżimu prawnego. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjętego sposobu stosowania danego prawa pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, gdyż nie ma podstaw do przełamania zasady niedziałania prawa wstecz. W takiej sytuacji bez względu na trafność zaliczenia tej opłaty do konkretnej kategorii z art. 60 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania jej art. 67, jak też przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji czego dochodzona kwota nie ulega przedawnieniu, bo ówczesne przepisy tej instytucji nie regulowały. Zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż stosując właściwe przepisy należało orzec identycznie. Część opłaty nie była należna, zatem podlega zwrotowi. Wyprowadzone wyżej stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 395/13, 13 maja 2014r., sygn. akt I OSK 2529/12, 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/12, 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1282/12 i przywołana tam judykatura), a obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni je podziela, nie zgadzając się z odmiennymi poglądami. Tak więc nieskuteczna okazała się podstawa naruszenia prawa materialnego. Podstawa uchybień procesowych jest zaś niezasadna, bo po pierwsze z powyższych wywodów wynika przesądzenie sposobu rozstrzygnięcia sprawy, skoro judykatura jest jednolita i utrwalona, co oznacza konieczność organu zastosowania się do tych reguł, która wypływa zarówno z samej istoty sądownictwa administracyjnego, przepisu art. 153 P.p.s.a., jak i zasad postępowania administracyjnego, w tym ekonomiki postępowania, praworządności, zaufania obywateli do organów państwa. Po wtóre ewentualne uchybienie w tej materii nie miało wpływu na wynik sprawy, bo taki skutek wystąpiłby wówczas, gdyby jego niedopełnienie doprowadziło do wydania orzeczenia innej treści. Tymczasem, jak to wyżej wskazano, zaskarżony wyrok jest ostatecznie trafny. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.