I OSK 624/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 702/17 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szpitala 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu C. na rzecz W. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 702/17, po rozpoznaniu skargi W. B. na uchwałę Zarządu [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szpitala, orzekł o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Zarząd Powiatu [...] w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 2 ust. 2 pkt 11 i art. 43 ust. 1 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalnosci leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638), przez przyjęcie, że na stanowisku dyrektora szpitala nie powstał wakat w sytuacji gdy wyrok, w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu W. B., nie jest prawomocny. Jednocześnie podniósł, że uchwała z [...] lutego 2016 r., nr [...], na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie może być traktowana jako wywołująca skutek w postaci odwołania dyrektora szpitala. Uchwała ta bowiem jest nieprawomocna. Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przez niezawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w związku ze złożoną skargą kasacyjną w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że uchwała nie uchybia przepisom art. 46 ust. 1 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej, jak i art.32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Podniósł, że podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który wskazuje Zarząd jako organ właściwy do kreowania stosunku pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu, w tym samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Następnie wyjaśnił, że uzasadniona potrzeba pracodawcy spowodowała konieczność wszczęcia procedury odwołania dyrektora szpitala, tj. W. B., co znalazło wyraz w uchwale Zarządu Powiatu w sprawie odwołania go ze stanowiska. W konsekwencji powyższego w tym okresie szpital został bez osoby decyzyjnej i zarządzającej. Powołanie na stanowisko dyrektora Szpitala nastąpiło przez analogie zgodnie z przepisami Kodeksu pracy w przypadku uzasadnionych potrzeb pracodawcy, a którego czynności - w stosunku do dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - podejmuje Zarząd Powiatu. Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że uchwała Zarządu Powiatu z [...] lutego 2016 r., nr [...], na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie może być traktowana jako wywołująca skutek w postaci odwołania dyrektora szpitala. W ocenie Zarządu Powiatu należy rozróżnić dwa pojęcia, tj.: odwołanie ze stanowiska i rozwiązanie stosunku pracy, bo tylko co do tego drugiego wymagana jest zgoda Rady. Zatem odwołanie ze stanowiska jest skuteczne co powoduje, że nie było przeszkód do powołania nowego dyrektora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, bez znaczenia dla ważności zaskarżonej uchwały pozostają kwestie uzasadnionych potrzeb pracodawcy. Uzasadnione potrzeby pracodawcy nie mogą bowiem upoważniać organu administracji publicznej, do podejmowania uchwał sprzecznych z prawem, w sposób niezgodny z przepisami. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Są to zatem dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obu postaci naruszenia prawa, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć argumenty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć nadto należy, że nie zostały one sformułowane w sposób zgodny z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w myśl którego skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z powyższego przepisu wynika, że elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie kasacji winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisów, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie szeregu przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o działalności leczniczej przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, nie wskazując jednak na czym ta błędna interpretacja dokonana przez Sąd I instancji polegała, co w istocie uniemożliwia odniesienie się do zarzutu ujętego w pkt pierwszym w pełnym zakresie. Było to w zasadzie niemożliwe, a to z tego względu, że Sąd w istocie nie dokonywał wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, ani też ich nie stosował. Przepisy te odnoszą się, ogólnie ujmując, do powołania w podmiocie leczniczym przez podmiot tworzący kierownika, i w tym kontekście zostały wskazane przez Sąd I instancji. W sprawie nie jest kwestionowane uprawnienie Zarządu Powiatu [...] do powołania Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...], lecz ocena czy w określonych okolicznościach faktyczno-prawnych powołanie M. S. na to stanowisko było zgodne z prawem. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie legalność zaskarżonej uchwały, mocą której powołano na stanowisko Dyrektora Szpitala Powiatowego [...] M. S., należy rozpatrywać w kontekście skutków prawnych uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego [...] W. B., co w sposób jednoznaczny wynika z postanowienia NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 1161/17. Akt odwołania powołanego dyrektora jednostki powiatowej ma zawsze podwójny charakter, gdyż jednocześnie pozbawia osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiada jej stosunek pracy. Zgodnie z art. 70 Kodeksu pracy odwołanie ze stanowiska zmierza do rozwiązania stosunku pracy. Jeżeli są podstawy do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia (art. 52 i 53 k.p.), to odwołanie może być równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę w ten sposób (art. 70 § 3 k.p.). Z oświadczenia o odwołaniu musi wynikać, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem bez wypowiedzenia. W pozostałych przypadkach odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 k.p.) i z reguły powoduje to ustanie stosunku pracy z upływem okresu wypowiedzenia biegnącego według ogólnych zasad od dnia odwołania. Wyrokiem z 27 lipca 2016 r., II SA/Po 346/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały o odwołaniu W. B. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2018 r., I OSK 2816/16 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Stwierdzenie nieważności uchwały uchyla moc wiążącą uchwały ex tunc, czyli od chwili jej podjęcia. Powyższe oznacza, uwzględniając nadto treść art. 152 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, że uchwała o odwołaniu W. B. ze stanowiska dyrektora nie wywołała skutków prawnych w postaci odwołania dotychczasowego Dyrektora Szpitala, a zatem w dacie wydania uchwały o powołaniu M. S. na stanowisko Dyrektora Szpitala Powiatowego [...], tj. [...] czerwca 2016 r., to W. B. formalnie pozostawał na tym stanowisku. Skoro W. B. nie został ze stanowiska Dyrektora Szpitala skutecznie odwołany, to wykluczone było powierzenie tego stanowiska innej osobie, co Zarząd Powiatu [...] mimo to uczynił uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Innymi słowy, nie można uznać, że na stanowisku Dyrektora Szpitala od [...] czerwca 2016 r. istniał wakat, a zatem uprawnionym i koniecznym było podjęcie ww. uchwały o powołaniu M. S. na to stanowisko. Wobec nieskuteczności odwołania W. B. (art. 152 § 1 P.p.s.a.) powołanie innej osoby na stanowisko Dyrektora Szpitala było niedopuszczalne. W sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, iż wynik już toczącego się postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12). Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, a to z uwagi na regulację art. 152 P.p.s.a., w oparciu o którą zasadnym było uznanie, do czasu uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] o odwołaniu Dyrektora Szpitala Powiatowego [...], o niewywoływaniu skutków prawnych przez tę uchwałę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.