I OSK 2816/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 346/16 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szpitala 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu C. na rzecz W. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 346/16, po rozpoznaniu skargi W. B. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szpitala, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zarząd Powiatu [...] w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: A 1. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g."), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny, że uzyskanie przez pracodawcę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem - radnym gminnym, jest w każdym przypadku obligatoryjne, w sytuacji gdy przepis ten nie precyzuje sytuacji i nie nakłada żadnej sankcji, w której pracodawca - mimo braku zgody - decyduje się jednak rozwiązać z radnym stosunek pracy; 2. art. 25 ust. 2 u.s.g., przez jego błędną wykładnię sprzeczną z celem wskazanego przepisu mającego służyć pracownikowi - radnemu do nieskrępowanego wykonywania mandatu radnego, bez ingerencji pracodawcy w sposób wykonywania mandatu, a nie do ochrony pracownika radnego przed uzasadnionym rozwiązaniem z nim stosunku pracy w sytuacji, gdy pracodawca przedstawia udokumentowane merytoryczne zarzuty w przedmiocie wykonywania swoich obowiązków przez pracownika - radnego zatrudnionego na podstawie powołania, które to zarzuty dotyczą nieprawidłowości w zarządzaniu jednostką. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu i rozważeniu przez Sąd I instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, oparcie się jedynie na argumentach strony przeciwnej, co w konsekwencji skutkowało niewyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. i uchyleniem uchwały, podczas, gdy okoliczności przyjęte za podstawę do podjęcia uchwały o odwołaniu były rzeczywiste i winny być uwzględnione w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Są to zatem dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obu postaci naruszenia prawa, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć argumenty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie organu zgłoszony w piśmie z 31 sierpnia 2018 r., albowiem okoliczności, na które zgłoszony został wnioskowany dowód, nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą. W sprawie nie jest bowiem istotne, czy powody podjęcia uchwały w sprawie odwołania W. B. ze stanowiska Szpitala Powiatowego [...] były uzasadnione i konieczne, lecz czy spełnione zostały warunki formalne umożliwiające podjęcie takiej uchwały. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zwrócić przy tym należy uwagę, że argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się w istocie na kwestii braku przesłanek do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, które to zagadnienie w rozpoznawanej sprawie nie może być poddane kontroli. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest bowiem uchwała Zarządu Powiatu [...] z [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego [...], nie zaś uchwała Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, który był radnym. W konsekwencji zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g., sprzecznej z celem tego przepisu mającego służyć pracownikowi – radnemu do nieskrepowanego wykonywania mandatu radnego, bez ingerencji pracodawcy w sposób wykonywania mandatu, a nie do ochrony pracownika – radnego przed uzasadnionym rozwiązaniem z nim stosunku pracy w sytuacji, gdy pracodawca przedstawia udokumentowane merytoryczne zarzuty w przedmiocie wykonywania swoich obowiązków przez pracownika – radnego zatrudnionego na podstawie powołania, który to zarzut dotyczy nieprawidłowości w zarządzaniu jednostką, nie mógł zostać uwzględniony. Sąd nie badał bowiem sprawy, w zakresie wskazanym w tym zarzucie, gdyż nie to było przedmiotem jego kontroli. Sąd kontrolując legalność uchwały z [...] lutego 2016 r. koncentrował się na problematyce charakteru uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, dochodząc do przekonania o obligatoryjności uzyskania przez pracodawcę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem – radnym gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni pogląd ten podziela, co nie pozwala na uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej ujętego w pkt 1. Zgodnie z art. 25 ust. 2 zd. 1 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Przepis ten ma, podobnie jak zdecydowana większość przepisów prawa administracyjnego, charakter ius cogens. Oznacza to, że obowiązuje on w sposób bezwzględny, zaś wszelkie działania prowadzące do jego złamania lub obejścia obarczone są wadą prawną (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 976/17). Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody rady gminy, w której pełni on funkcję radnego. Brak zgody oznacza formalną wadliwość uchwały o odwołaniu ze stanowiska. Z treści art. 25 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie wynika, że zgoda winna być wyrażona uprzednio, a więc powinna poprzedzać podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest zatem możliwe jedynie wówczas, gdy rada gminy wyda uchwałę na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., a jej treść będzie jednoznacznie wskazywała na to, że wyraża zgodę na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Ochrona przysługująca radnemu na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. ma zastosowanie niezależnie od sposobu rozwiązania stosunku pracy, czy to za wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, lub też na podstawie odwołania ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę. Przepis ten chroni wszelkie rodzaje stosunków pracy nawiązanych przez radnych i dotyczy zarówno umów o pracę, jak i stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, powołania, czy też mianowania. Na gruncie art. 25 ust. 2 u.s.g. brak jest prawnych podstaw do rozróżnienia uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szpitala i faktycznego rozwiązania z nim stosunku pracy, które następować by miało dopiero przez złożenie stosownego oświadczenia woli przez organ uprawniony (i upływ okresu wypowiedzenia). Akt odwołania powołanego dyrektora jednostki powiatowej ma zawsze podwójny charakter, gdyż jednocześnie pozbawia osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiada jej stosunek pracy. Zgodnie z art. 70 Kodeksu pracy odwołanie ze stanowiska zmierza do rozwiązania stosunku pracy. Jeżeli są podstawy do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia (art. 52 i 53 k.p.), to odwołanie może być równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę w ten sposób (art. 70 § 3 k.p.). Z oświadczenia o odwołaniu musi wynikać, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem bez wypowiedzenia. W pozostałych przypadkach odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 k.p.) i z reguły powoduje to ustanie stosunku pracy z upływem okresu wypowiedzenia biegnącego według ogólnych zasad od dnia odwołania. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skoro do odwołania dyrektora jednostki powiatowej, będącego jednocześnie radnym, potrzebna była uprzednia zgoda rady gminy, to brak takiej zgody powodował, że uchwała Zarządu Powiatu [...] w sprawie odwołania Dyrektora Szpitala Powiatowego [...], była sprzeczna z prawem, tj. z art. 25 ust. 2 u.s.g., a w konsekwencji nieważna z mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. Uwzględnieniu nie podlegał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Wytyk naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa w działalności organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie nie można zarzucić Sądowi, że nie badał czy okoliczności przyjęte za podstawę do podjęcia uchwały o odwołaniu były rzeczywiste, w sytuacji gdy Sąd stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa z przyczyn formalnych, czyli braku uzyskania wcześniejszej zgody Rady Miejskiej [...] na odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego [...], który to wymóg stanowił obligatoryjny element trybu rozwiązania łączącego strony stosunku pracy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.