I OSK 649/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 227/23 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/647/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 227/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt SKO.PS/4110/647/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (k. 25, 28-32 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r. pr. K.L., zaskarżając w całości wyrok III SA/Kr 227/23, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej udw), przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 udw i w konsekwencji błędne przyjęcie, że mimo zadeklarowania przez M.N. (dalej wnioskodawca lub skarżący) kotła na paliwo stałe zasilanego tylko drewnem kawałkowym, jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, do centralnej ewidencji emisyjności budynków, zachodzi konieczność ustalania innego rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 15a-15e udw, przez nakazanie stosowania tych przepisów ustawy o dodatku węglowym, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego z określonym rodzajem stosowanego w nim paliwa, figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej; II. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy (k. 41-49 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. 1685, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1, ust. 15a-15e ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (udw) zostały postawione niestarannie. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w jakim brzmieniu ustawa o dodatku węglowym znajdowała w kontrolowanej sprawie zastosowanie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1 - zasada tempus regit actum). Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 15a-15e ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692, zm. 1967 i 2236 - tempus regit actum - uw. NSA) przez ich błędną wykładnię oraz w zw. z art. 2 ust. 15a-15e udw przez błędne uznanie, że organy winny były je zastosować w kontrolowanym postępowaniu. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Nietrafnie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do językowej wykładni art. 2 ust. 1 udw. Z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożonej w dniu 9 lutego 2022 r. wynika, że w budynku skarżącego zainstalowano następujące źródła ciepła: trzon kuchenny/piecokuchnia/kuchnia węglowa (w liczbie 1) i kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno pellet lub inny rodzaj biosmasy) w liczbie 1. W kotle na paliwo stałe klasy trzeciej, stosowanym paliwem jest drewno kawałkowe (k. 3 akt Wójta - wobec dwu różnych numeracji, NSA przywołuje numery z prawych, górnych kart, odpowiadające SPISOWI AKT TECZKI). Z korekty deklaracji z 6 września 2022 r. wynika, że budynek skarżącego jest budynkiem jednorodzinnym, źródłem ciepła jest kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy - budynku skarżącego jest jedno takie źródło ciepła. W kotle klasy trzeciej skarżący stosuje stałe paliwa - węgiel i paliwa węglopochodne (k. 5 akt Wójta). Niezasadnie organy uznały, że wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Wszelkie zmiany (korekty) zgłoszenia dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Organy błędnie uznały, że pozbawione podstaw prawnych byłoby uwzględnienie w toku rozpoznawanej sprawy skorygowanej po 11 sierpnia 2022 r. pierwotnej deklaracji z 9 lutego 2022 r., skorygowanej nową deklaracją z 6 września 2022 r. do centralnej ewidencji emisyjności budynków, którą to nową deklaracją skarżący zgłosił dla ww. nieruchomości zainstalowane źródło [Sąd I instancji uznał ów kocioł za główne źródło ciepła; s. 2 akapit 3 od dołu uzasadnienia wyroku III SA/Kr 227/23 - uw. NSA] ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i eksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.), wskazując dodatkowo jako rodzaj stosowanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne. Słusznie Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organów obu instancji, że dzień 11 sierpnia 2022 r. na który wskazuje art. 2 ust. 1 in medio udw, stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego przez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Sąd I instancji trafnie uznał, że takiemu rezultatowi wykładni językowej art. 2 ust. 1 udw, przeczy rezultat wykładni celowościowej art. 2 ust. 1 i ust. 15a-15e udw. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że celem wprowadzenia ustępów 15a-15e art. 2 udw, jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe paliwem stałym w rozumieniu art. 2 ust. 3 udw - w tym węglem kamiennym. Przepisem art. 50 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967, dalej nowelizacja wrześniowa) ustawodawca dodał po ustępie 15 art. 2 udw, ustępy 15a-15e w brzmieniu: "15a. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). 15b. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. 15c. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. 15d. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. 15e. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.". Ustępy 15a-15e udw weszły w życie z dniem 20 września 2022 r. (art. 64 nowelizacji wrześniowej) i obowiązywały zarówno w dacie wydania decyzji I instancji (31 października 2022 r.) jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepisem przejściowym (art. 52 nowelizacji wrześniowej) ustawodawca stwierdził, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym, a do tej kategorii należała rozpatrywana sprawa, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Uszło uwagi organu odwoławczego, że artykułem 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. poz. 2236, dalej nowelizacja październikowa) dodano do art. 2 udw ustępy 15f i 15g. W art. 31 ust. 1 nowelizacji październikowej ustawodawca wskazał, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Na mocy art. 36 nowelizacja październikowa weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia - z dniem 3 listopada 2022 r. Oznacza to, że w dniu orzekania przez organ II instancji, czyli w dniu 7 grudnia 2022 r., obowiązywał art. 2 udw w brzmieniu nadanym ustawami z dnia: 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw; 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych. Obowiązywały ust. 15a-15e, 15f, 15g art. 2 udw. Te zmiany organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić z urzędu (art. 6 kpa - zgodnie z zasadą praworządności), rozpatrując niniejszą sprawę, czego błędnie nie uczynił. Sąd I instancji trafnie uznał, że naruszenie zaskarżoną decyzją art. 2 ust. 1 i ust. 15a-15e i art. 2 ust. 3 udw, skutkowało naruszeniem art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 kpa (obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), bowiem to normy prawa materialnego określają fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2024, s. 587 nb 1, 2). Organy obu instancji obowiązane były ustalić, czy skarżący wykorzystuje do opalania pieca węgla i paliwa węglopochodnego (wskazanego w deklaracji z 6 września 2022 r., złożonej przed rozpoczęciem nowego sezonu grzewczego) obok drewna kawałkowego (wskazanego pierwotnie w deklaracji z 9 lutego 2022 r.). W odwołaniu z 10 listopada 2022 r. skarżący podniósł, że ma bardzo niskie dochody, jest na rencie chorobowej i nie stać go na zakup węgla (k. 2 akt Wójta). Dokonaniu ustaleń w tej materii posłużyć mogły: wywiad środowiskowy połączony z oględzinami pieca i rodzaju używanego do palenia w nim zgromadzonego opału; faktur za zakupiony opał; dokumentów określających charakterystykę pieca, faktów skazanych w odwołaniu. Za taką wykładnią wskazanych wzorców kontroli z pierwszej podstawy kasacyjnej przemawiało utrwalone orzecznictwo Sądów administracyjnych (przykładowo wyroki: WSA w Krakowie z 28.3.2023 r. III SA/Kr 1958/22, Lex 3512378; WSA w Opolu z 13.4.2023 r. II SA/Op 42/23, Lex 3537418; WSA w Łodzi z 5.4.2023 r. II SA/Łd 1060/22, Lex 3522035; WSA w Poznaniu z 16.3.2023 r. II SA/Po 866/22, Lex 3508973; WSA w Gliwicach z 2.3.2023 r. II SA/Gl 16/23, Lex 3512295; NSA z: 21.11.2024 r. I OSK 2859/23; 20.12.2024 r. I OSK 2962/23; 14.3.2025 r. I OSK 615/24 cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stanowisko to aprobuje. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy S. związany będzie wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku III SA/Kr 227/23, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku I OSK 649/24 (art. 153 ppsa).