I OSK 664/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K., B. M., U. K., R. P., Ł. C. A. C., M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 593/15 w sprawie ze skargi W. K. B. M., U. K., R. P. Ł. C., A. C., M. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 593/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. K., B. M., U. K., R. P., Ł. C., A. C. i M. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu wniosku W. K., B. M., U. K., R. P., Ł. C., A. C. i M. B., odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości położonej w C., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej obecnie część działek nr [...],[...] o łącznej pow. [...] ha - obręb [...][...], będącej własnością Gminy Miasto C., dla której Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał m. in., że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1965 r. od T. i S. z D. małż. K., jako niezbędna na urządzenie składowiska odpadów dla centralnej płuczki Zakładów "[...]". Obecnie przedmiotowy teren jest oddany w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w C., z przeznaczeniem pod międzyzakładowy pracowniczy ogród działkowy. Po przejęciu gruntów przez Zakłady Górniczo – Hutnicze "[...]", rozpoczęto realizację inwestycji. W latach 1968 - 1971 były budowane obwałowania stawów. Do zakładów transportowano rudę z pobliskich kopalń, którą uszlachetniano. Aktualnie na terenie dawnej inwestycji znajdują się dwa stawy wody uzupełniającej, przepompownia oraz rów opaskowy stawów od strony wschodniej. Zatem składowisko dla centralnej płuczki żelaza zostało urządzone. Budowa obwałowań wszystkich trzech stawów i grobli, czyli przygotowanie terenu na przyjęcie odpadów z płukania rudy żelaza jest wystarczające dla potwierdzenia faktu zrealizowania celu wywłaszczenia. Odpady były składowane na terenie pierwszego i drugiego stawu, niezapełnienie tylko trzeciego stawu nie może być zaprzeczeniem realizacji celu wywłaszczenia. Od decyzji Starosty C. W. K., B. M. i U. K. oraz R. P., Ł. C., A. C. i M. B. złożyli odwołania, w których wnieśli o zmianę decyzji i uwzględnienie złożonego przez nich wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołujących się cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. W ich ocenie na nieruchomości nie zostało nic zrobione, nie został zrealizowany na niej żaden cel publiczny, który uzasadniałby odmowę jej zwrotu. Podnieśli, że cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, nie stanowił celu użyteczności publicznej, który musiał łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Wskazali, że zamiarem było składowanie odpadów w trzech stawach, w miarę wypełnienia się jednego stawu odpady miały być gromadzone w kolejnych, a tymczasem rurociąg do zrzutu płuczki był tylko między pierwszym i drugim stawem, a trzeci staw osadowy, który na niej powstał, nie został zalany. W ich ocenie nieruchomość stanowiąca w dniu wywłaszczenia współwłasność ich poprzedników prawnych została wywłaszczona ponad rzeczywiste potrzeby i dlatego powinna podlegać zwrotowi. Nie powstało na niej składowisko odpadów dla centralnej płuczki, a na taki cel została przejęta przez Państwo. Wojewoda Śląski decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda podał m. in., że w pełni podziela stanowisko organu I instancji. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są w ocenie organu odwoławczego wystarczające, aby uznać, że na całej stanowiącej przedmiot postępowania działce doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że niezapełnienie odpadami tylko trzeciego stawu nie może być zaprzeczeniem realizacji celu wywłaszczenia. Nie ma wątpliwości, że wszystkie trzy stawy zostały wybudowane, otoczono je groblami i wałami, a z treści protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych [...] stycznia 2014 r. wynika, że na obszarze działki nr [...] nadal istnieje taka budowla (wał), która powstała w trakcie budowy stawów, a teraz służy jako wał przeciwpowodziowy. Późniejsza zmiana wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, przy uprzednim jej wykorzystaniu zgodnie z celem wywłaszczenia, nie daje podstaw do jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli, czy też ich spadkobierców. Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] maja 2015 r. złożyli W. K., B. M., U. K., R. P., Ł. C., A. C. i M. B. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez uznanie, że cel został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości, w tym na działkach objętych niniejszym postępowaniem oraz poprzez nieuwzględnienie, że budowa samej infrastruktury nie stanowi osiągnięcia celu wywłaszczenia, 2) naruszenie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1961 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 94) przez uznanie, że cel, dla którego została wywłaszczona nieruchomość, stanowił cel użyteczności publicznej, 3) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, co skutkuje naruszeniem konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. Celem publicznym zgodnie z powołanym przepisem nie może być indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych wielu osób prywatnych. W uzasadnieniu skargi podano m. in., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Cel wywłaszczenia, zdaniem skarżących, nie został zrealizowany ani w terminie 10 lat, ani w późniejszym terminie, a takiej sytuacji dotyczy wyrok TK. Wydana przez Starostę [...] a następnie przez Wojewodę Śląskiego decyzja jest nieuzasadniona w świetle argumentów, które były zgłaszane w toku postępowania i do których organy się nie odniosły, stwierdzając jedynie, że cel został osiągnięty, a zatem brak jest przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Działka, której zwrotu domagają się skarżący, została wywłaszczona na rzecz Państwa decyzją z 1965 r. Po przejęciu nieruchomości przez Gminę na przedmiotowej działce nie zostało nic zrobione, nie został zrealizowany na niej pierwotny cel, ani żaden inny cel publiczny, który uzasadniałby odmowę zwrotu nieruchomości. Cel, dla którego została wywłaszczona nieruchomość nie stanowił celu użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Celem publicznym, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie może być indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych wielu osób prywatnych. Dokonywanie wywłaszczenia wyłącznie w majątkowym interesie wywłaszczyciela lub na cel, którego nie można zakwalifikować jako cel publiczny, stanowi przekroczenie art. 21 ust. 2 Konstytucji i tym samym naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. W omawianym zakresie istotne jest też to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej, czy na części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że cel miał być realizowany na kilku działkach, gdzie miały powstać trzy stawy osadowe. Ostatecznie zalane zostały dwa stawy, trzeci nie został zalany. Zamiarem było składowanie odpadów w trzech stawach, w miarę wypełniania się jednego stawu odpady miały być gromadzone w kolejnych. Rurociągi do zrzutu płuczki były tylko między pierwszym i drugim stawem. Na potrzeby celu zostało wywłaszczonych kilka nieruchomości, w tym spadkodawców skarżących. Cel został zrealizowany na części tych nieruchomości z wyłączeniem nieruchomości spadkodawców. Nieruchomości zostały wywłaszczone ponad rzeczywiste potrzeby. Nadto, ewentualna budowa fragmentu infrastruktury nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 października 2015 r., II SA/Gl 593/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przesłanki zwrotu nieruchomości, nabytych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określone zostały w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. W świetle tych przepisów konieczną przesłanką uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości (w całości, względnie w części) jest ustalenie zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia w drodze wywłaszczenia lub nabycia. W konsekwencji rozpoznanie sprawy przez organ administracyjny i Sąd sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany. Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. (tak jak w niniejszym przypadku) i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r., należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie doszło do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Przedmiotowa działka została wywłaszczona na urządzenie składowiska odpadów dla centralnej płuczki Zakładów Górniczo-Hutniczych "[...]", a na działce tej istniał jeden ze stawów osadowych, stanowiący część przedsięwzięcia mającego na celu odzyskiwanie rudy żelaza z odpadu zgromadzonego na hałdach. Mają rację organy, że niezapełnienie odpadami trzeciego stawu nie może być zaprzeczeniem realizacji celu wywłaszczenia. Wszystkie trzy stawy zostały wybudowane. Zauważyć należy, że w decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] grudnia 1978 r. w sprawie wygaśnięcia użytkowania terenu państwowego i przekazania go Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych wskazuje się, iż teren ten był wykorzystywany na cele przemysłowe (m. in. byłe stawy osadnikowe). Z zebranego materiału dowodowego wynika również, że w trakcie eksploatacji zalano staw pierwszy, potem odpady zaczęto gromadzić w stawie drugim. Nieruchomość wywłaszczona znajdowała się na terenie, gdzie był staw trzeci, który nigdy nie został zalany. Skoro jednak stawy miały być zalewane systematycznie (co przyznaje się nawet w skardze) i do procesu tego doszło, poprzez zalanie dwóch stawów, to cel został zrealizowany. Trzeci staw oczekiwał na zapełnienie pierwszego i drugiego i takie było jego przeznaczenie (zeznania W. D. i Z. S.). Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] grudnia 1965 r. stała się ostateczna i nie jest rolą sądu administracyjnego weryfikowanie jej w niniejszym postępowaniu. Ewentualny brak podstaw do wywłaszczenia mógł być kwestionowany w postępowaniu odwoławczym, o którym adresaci decyzji byli pouczani. Art. 12 k.p.a. (w brzmieniu w okresie wydawania w/w decyzji) stwierdzał, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie (zasada trwałości decyzji ostatecznych). Zasadność wywłaszczenia tym bardziej nie może być oceniana z punktu widzenia przepisów konstytucyjnych, które w dacie wywłaszczenia nie obowiązywały. Obecna Konstytucja obowiązuje bowiem od 1997 r. Cele publiczne w latach 60. były inaczej rozumiane, aniżeli obecnie, choć oczywiście w pewnym zakresie zbieżność zachodzi. Strony niezadowolone miały pełne prawo zaskarżenia decyzji we właściwym trybie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez uznanie, że cel dla którego została wywłaszczona nieruchomość, nie stanowił celu użyteczności publicznej oraz zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie. NSA w wyroku z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, stwierdził, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Zatem i w tym orzeczeniu NSA zwraca uwagę, że ocen nie należy dokonywać przez pryzmat przepisów, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji, a zostały uchwalone w terminie późniejszym, co jest oczywiste. Cała powyższa argumentacja – zdaniem Sądu I instancji – prowadzi do wniosku, że przesłanka zbędności, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie została spełniona. Nie ma znaczenia późniejsze wykorzystanie nieruchomości, po zaprzestaniu działalności przez Zakłady "[...]", na inny cel, niezwiązany z celem wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 października 2015 r., II SA/Gl 593/15, wnieśli W. K., B. M., U. K., R. P., Ł. C., A. C. i M. B., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że cel został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości w tym na działkach objętych niniejszym postępowaniem oraz poprzez przyjęcie, że budowa samej infrastruktury stanowi osiągnięcie celu wywłaszczenia; 2. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 20 marca 1961 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 94) przez uznanie, że cel dla którego została wywłaszczona nieruchomość stanowił cel użyteczności publicznej. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że na przedmiotowej działce nie powstało składowisko odpadów dla centralnej płuczki. Na sąsiednich działkach wybudowane i zalane zostały dwa stawy. Na przedmiotowej działce mogło dojść do częściowego wybudowania infrastruktury, jednak na działce tej nigdy nie zrealizowano inwestycji – składowiska odpadów dla centralnej płuczki. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o wywłaszczenie nie została wykorzystana na składowisko odpadów dla centralnej płuczki – nie została zalana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2010 r., I OSK 1365/10, wskazał, że jeżeli na wywłaszczonym gruncie powstała sama tylko cząstkowa infrastruktura, natomiast brak na tym terenie zasadniczych elementów wprost wymienionych w zdefiniowanym w decyzji (umowie) celu wywłaszczenia, to takiej infrastruktury nie można zakwalifikować jako zrealizowanie celu wywłaszczenia w rozumieniu przepisów art. 136 i 137 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z postawionych zarzutów dotyczy naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach objętych niniejszym postępowaniem oraz poprzez przyjęcie, że budowa samej infrastruktury stanowi osiągnięcie celu wywłaszczenia. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny. Wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej ówcześnie działkę nr [...] o pow. [...] ha (obecnie część działek nr [...],[...]) – zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1965 r. – nastąpiło w celu urządzenia składowiska odpadów dla centralnej płuczki Zakładów Górniczo-Hutniczych "[...]". Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika, że na wywłaszczonym terenie istniał jeden z trzech stawów osadowych, stanowiący część przedsięwzięcia mającego na celu odzyskiwanie rudy żelaza z odpadu zgromadzonego na hałdach. Wszystkie trzy stawy zostały wybudowane. W trakcie eksploatacji zalano staw pierwszy, potem odpady zaczęto gromadzić w stawie drugim. Nieruchomość wywłaszczona znajdowała się na terenie, gdzie był staw trzeci, który nigdy nie został zalany, jednak stawy miały być zalewane systematycznie i do procesu tego doszło poprzez zalanie dwóch stawów. Trzeci staw oczekiwał na zapełnienie pierwszego i drugiego i takie było jego przeznaczenie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, że "Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, LEX nr 82658)." Rozumiejąc w powyższy sposób przepisy, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, stwierdzić należy, że w chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia w postaci wybudowania stawu służącego do składowania odpadów z płuczki został zrealizowany. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia ..." (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1433/10, LEX nr 990175). Niewątpliwie wybudowanie stawu należy uznać za utworzenie infrastruktury mającej służyć celowi wywłaszczenia, jakim było systematyczne składowanie odpadów z płuczki. Trudno też zakładać, a przynajmniej skarga kasacyjna nie stawia takiego zarzutu w zakresie ustaleń faktycznych, że infrastruktura została zaplanowana z przekroczeniem rzeczywistych potrzeb zakładu wnioskującego o wywłaszczenie. Stosując swego rodzaju porównanie do innego, hipotetycznego stanu faktycznego, nie można byłoby na przykład uznać za niezrealizowanie celu wywłaszczenia wybudowanie osiedla mieszkaniowego (co było dopuszczalne jako cel wywłaszczenia na podstawie tej samej ustawy z 12 marca 1958 r. – zob. art. 3 ust. 2) z powodu tego, że dla części mieszkań nie znaleźli się nabywcy. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez uznanie, że cel dla którego została wywłaszczona nieruchomość stanowił cel użyteczności publicznej, to zagadnienie to nie było w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Słusznie bowiem Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, weryfikacji nie podlega sama decyzja o wywłaszczeniu z 6 grudnia 1965 r., a więc i to, czy wywłaszczenie na wskazany w niej cel było dopuszczalne. Taki zarzut mógłby być stawiany ewentualnie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji z [...] grudnia 1965 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.