I OSK 716/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1929/17 odrzucającego skargę A. S. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie w terminie odwołania od propozycji zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1929/17 odrzucił skargę A. S. (dalej: "skarżący") na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie w terminie odwołania od propozycji zatrudnienia. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pismem z 22 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] czerwca 2017 r., nr [...] wyjaśnił, że przepisy art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), ani też pozostałe przepisy ww. ustawy nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej. Przeciwnie, ustawodawca w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprost wskazuje na możliwość odstąpienia od zaproponowania funkcjonariuszowi/pracownikowi nowych warunków służby/zatrudnienia, określając równocześnie skutki prawne (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). Nieprzedłożenie zatem propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy. Pismem z 11 września 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby oraz zażądała zobligowania organu do złożenia takiej propozycji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z [...] września 2017 r. nr [...] wyjaśnił skarżącemu, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] września 2017 r., zarzucając nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji służby w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty merytoryczne skargi, bowiem sprawa objęta zakresem skargi nie była przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego ani też przedmiotem postępowania administracyjnego. Podał, że sprawy dotyczące propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby nie mają charakteru administracyjnego. Sąd I instancji, po przytoczeniu treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") podniósł, że właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga skarżącego na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] września 2017 r., które jest odpowiedzią organu na zażalenie z 11 września 2017 r. wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.) "na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie". Przedmiotowe pismo zawiera informację, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub decyzji o jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Wskazuje się w nim, że w świetle obowiązujących przepisów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, nie przysługuje mu również kontrola instancyjna. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wniesiona skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Ponadto, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez niego statusu funkcjonariusza; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), przez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia: a) art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność), b) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, d) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, e) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1929/17 o odrzuceniu skargi na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] września 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie w terminie odwołania od propozycji zatrudnienia. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na niezałatwienie w terminie odwołania, wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Koncentrują się one wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu I instancji na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, co w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie było i nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia, którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] września 2017 r., a zatem skarga kasacyjna nie zawiera podstawowych elementów treściowych, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ubocznie zauważyć należy, iż kontrola prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), której domagał się skarżący w piśmie z 11 września 2017 r., nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.