I OSK 794/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 557/10 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 557/10 oddalił skargę S. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu infrastruktury technicznej, gazociągu średniego ciśnienia w ul. S. i Al. J. P. oraz na terenach przyległych, m.in. na działce nr [...] (obręb [...]). Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Kielce o wydanie, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej: ustawą), decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w Kielcach, przy ulicy S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność S. P., przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez w/w działkę gazociągu średniego ciśnienia PE dn 250, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do wniosku dołączono: decyzję o lokalizacji celu publicznego nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.; decyzję o lokalizacji celu publicznego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.; kopię pełnomocnictwa dla A. B. do reprezentowania Spółki w negocjacjach i zawierania ugód z właścicielami nieruchomości; wypis z rejestru gruntów i kopię mapy ewidencyjnej; kopię mapy z trasą gazociągu oraz dokumenty z przebiegu rokowań z właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wśród tych dokumentów jest notatka służbowa ze spotkania przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2009 r., w czasie którego inwestor przedstawił właścicielom działek trasę gazociągu przez działki nr [...],[...][...] i [...] oraz poinformował o korzyściach wynikających z lokalizacji gazociągu - o możliwości przyłączenia się do niego w przyszłości. Wyjaśnił, że strefa kontrolowana od gazociągu średniego ciśnienia wynosi 0,5 m z każdej strony oraz zaproponował odszkodowanie zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei S.P., właściciel działki nr [...] i G.P. i - właściciel działek nr [...] i [...], w sprawie których toczy się odrębne postępowania administracyjne, stwierdzili, że zgoda na budowę gazociągu jest uzależniona od wysokości odszkodowania, którą wyrażą jeżeli otrzymają odszkodowanie w wysokości 50 000 zł. Prezydent Miasta Kielce pismem z dnia [...] maja 2009 r. zawiadomił S. P. o wszczęciu na wniosek [...] Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K., postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania S. P. - uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że został naruszony art. 124 ustawy, zgodnie z którym przebieg inwestycji przez daną nieruchomość oraz zakres uszczuplenia prawa właściciela musi być ściśle określony. Nadto organ pierwszej instancji w sentencji decyzji nie określił komu udziela zezwolenia na przeprowadzenie sieci gazowej. Ponadto organ pierwszej instancji nie przeprowadził w toku postępowania rozprawy administracyjnej, a zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ pierwszej instancji nie wskazał w niej faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. W toku ponownego postępowania administracyjnego [...] Sp. z o.o. w T., w pismach z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia[...]stycznia 2010 r. wskazała przebieg projektowanego gazociągu, określając jednocześnie długość i szerokość pasa gruntu niezbędnego dla jego przeprowadzenia. W aktach administracyjnych znajduje się również pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2010 r., z którego wynika, że dla terenu na którym usytuowana jest działka nr [...] nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie w dniu [...] lutego 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której G.P. i, działający jako pełnomocnik S.P., po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie poinformował, że podtrzymuje stanowisko w kwestii przyznania odszkodowania za zajęcie działki. Przedstawiciel [...] stwierdził, że przyznanie odszkodowania nastąpi po jego ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego, po wybudowaniu gazociągu i określeniu szkód powstałych z tego tytułu na nieruchomości stanowiącej własność S.P. Ponadto z protokołu rozprawy wynika, że przebieg trasy gazociągu oraz pas gruntu jaki zostanie zajęty pod inwestycję są znane S. P. i nie wnosi zastrzeżeń. Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski - po rozpatrzeniu odwołania S.P. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 r. - decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy, który do nich zalicza także budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Poza sporem pozostaje również fakt, że [...] (realizująca cel publiczny) mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia niezbędnego do realizacji ww. celu publicznego. Ponieważ równocześnie pełnomocnik S.P. stwierdził, że znany jest mu przedmiot i zakres planowanej inwestycji w stosunku do działki nr [...] i nie wnosi w tym zakresie zastrzeżeń, jedyną sporną kwestią była wysokość wynagrodzenia z tytułu zajęcia nieruchomości. Mając na uwadze art. 124 ust. 1 ustawy, w zaskarżonej decyzji określono precyzyjnie przebieg gazociągu wraz z szerokością pasa niezbędnego do montażu oraz pasa związanego ze strefą kontrolowaną gazociągu, a także zakres ograniczenia związanego z budową gazociągu. Załączone do wniosku dokumenty z przebiegu rokowań w sposób jednoznaczny świadczą o tym, że S.P. nie wyraził zgody na przeprowadzenie gazociągu przez swoją nieruchomość na warunkach proponowanych przez inwestora. W ocenie organu obie strony przedstawiły swoje warunki, które konsekwentnie były podtrzymywane w ciągu całych rokowań. Inwestor przedłożył projekt umowy, która szczegółowo określała warunki zezwolenia na wejście na przedmiotową działkę. Właściciel nieruchomości, znając przebieg gazociągu, zaproponował zgodę na realizację inwestycji w zamian za odszkodowanie we wskazanej przez niego wysokości. Bezspornym jest więc, że rokowania przeprowadzone zostały prawidłowo, jednak strony nie doszły do porozumienia. Zgodnie art. 124 ust. 4 ustawy, organ pierwszej instancji prawidłowo w punkcie 2 decyzji zobowiązał [...] Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, bądź też gdy na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody. Wysokość odszkodowania może bowiem zostać określona w odrębnej decyzji, jednakże dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Za taką kolejnością przemawia brak możliwości oszacowania wartości poniesionych szkód jak też obiektywnej oceny zmniejszenia się wartości nieruchomości przed realizacją ww. inwestycji. Stwierdził ponadto, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy, organ nie jest władny zmieniać ustaleń przyjętych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego podnoszone w odwołaniu zarzuty kwestionujące ustalony przebieg gazociągu są bezzasadne i w tym postępowaniu nie mogą być skuteczne. Na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że organ mija się z prawdą, powołując się na brak zastrzeżeń skarżącego co do przebiegu trasy gazociągu, gdyż od początku powstania tej inwestycji skarżący i jego syn G. P. wnosili zastrzeżenia do przebiegu trasy i wysokości odszkodowania. Zarzucił też, że w ciągu całego postępowania [...] Sp. z o.o. w T. nie była w stanie oszacować związanych z planowaną inwestycją szkód i przedstawić wysokości proponowanego odszkodowania. W ocenie skarżącego nie przedstawienie jakichkolwiek kwot odszkodowania oznacza, że nie było żadnych rokowań, a prowadzone w sprawie rokowania nic do sprawy nie wnoszą, gdyż właściciele nieruchomości nie są na nie wzywani. W szczególności na rozprawy administracyjne skarżący i jego syn zostali wezwani, ale już po wyznaczonych terminach tych rozpraw. W ocenie skarżącego przedmiotowa inwestycja spowoduje trwałe wyłączenie części jego działki z produkcji rolnej, naruszenie stosunków wodnych, naturalny spływ wód głębinowych oraz powierzchniowych, konieczność wycinki długoletnich drzew, kolizję z ogrodzeniami, tąpnięcia i uszkodzenia, a w konsekwencji zawalenie się budynku mieszkalnego wykonanego w konstrukcji drewnianej. Zajęcie części działki spowoduje, że pozostała powierzchnia nie będzie się nadawać do prawidłowego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Dalsze szkody będą polegały na utracie pożytków w pasie budowy, trudności w korzystaniu z nieruchomości w czasie budowy oraz zmniejszeniu wartości użytkowej gruntów spowodowanym wymieszaniem warstw ziemi, za co należy się również odpowiednie odszkodowanie. Z ograniczeń zawartych w projekcie technicznym będzie wynikać zakaz zabudowy gruntów w ustalonej odległości od linii infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, wobec czego ustalenia te Sąd w całości podzielił. Wbrew zarzutom skarżącego organ miał podstawy do przyjęcia, że strona znała i akceptowała projektowany przebieg trasy gazociągu oraz wynikającą z niego wielkość i położenie pasa gruntu, jaki zostanie zajęty pod tę inwestycję. Takie bowiem jednoznaczne oświadczenie złożył G. P. (pełnomocnik skarżącego S. P.) na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 2010 r. Protokół z tej rozprawy G. P. podpisał bez żadnych zastrzeżeń. Wprawdzie w odwołaniu z dnia [...]maja 2010 r. zarzucono, że "od początku tej inwestycji strona wnosiła swe zastrzeżenia co do przebiegu trasy", jednakże bez wskazania kiedy to miało mieć miejsce i ewentualnie w jakim dokumencie. Z akt sprawy natomiast wynika, że jedyny zarzut i żądanie zgłaszane przez właściciela nieruchomości oznaczonej numerem [...]w toku całego postępowania, dotyczyło wyłącznie wysokości żądanego odszkodowania (notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2009 r.; oświadczenie o wyrażeniu zgody z dnia [...]marca 2008 r.; pismo S. P. z dnia [...] maja 2009 r. skierowane do Prezydenta Miasta Kielce; odwołanie z dnia [...] lipca 2009 r.; protokół z rozprawy z dnia [...]lutego 2010 r.; oświadczenie G. P. z dnia [...] marca 2010 r.). Żadne natomiast konkretne zarzuty dotyczące projektowanej trasy przebiegu gazociągu nie zostały przedstawione. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że skarżący nie był zawiadomiony o rozprawach administracyjnych. Istotnie, ze względu na awizowanie w dniu [...] grudnia 2009 r. zawiadomienia dla S. P. o rozprawie z dnia [...]29 grudnia 2009 r., zawiadomienie to zostało odebrane już po rozprawie. Jednak organ, dostrzegając nieprawidłowość w doręczeniu zawiadomienia o rozprawie, wyznaczył kolejny jej termin na dzień [...] lutego 2010 r., o czym skarżący został prawidłowo powiadomiony w dniu [...] lutego 2010 r. i wziął udział w tej rozprawie. Z art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy wynika, że dopuszczalność ograniczenia prawa własności możliwa jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub – w braku planu miejscowego – wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości. Z przepisu tego wynikają też cztery przesłanki ograniczenia prawa własności, które w niniejszej sprawie zostały spełnione. W oparciu o pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2010 r. organ pierwszej instancji ustalił, że dla terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...]nie obowiązują ustalenia żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym inwestor – [...] Sp. z o.o. w T. uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Kielce o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lipca 2008 r. Następnie [...] Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K., będąca uprawnioną jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w art. 124 ust. 2 ustawy, złożyła wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, który po uzupełnieniu brakujących w nim precyzyjnych informacji na temat trasy przebiegu projektowanego gazociągu, zawartych w pismach z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r., zawierał wszystkie niezbędne do jego rozpatrzenia dane. Sąd stwierdził również, że nie można mieć wątpliwości, iż udzielenie wnioskowanego zezwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielem działki nr [...] S. P., które nie przyniosły jednak rezultatu w postaci zgody właściciela na przeprowadzenie przedmiotowego gazociągu. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty potwierdzające przeprowadzenie tych rokowań (notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2009 r.; oświadczenie o wyrażeniu zgody z dnia [...]marca 2008 r.; protokół z rozprawy z dnia [...] lutego 2010 r.), z których wynika jednoznacznie, że do uzgodnienia warunków ewentualnej zgody nie doszło, a także dlaczego tak się stało. Przepis art. 124 ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w powołanym przepisie. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy występują dwie strony - właściciel i podmiot ubiegający się o dostęp do nieruchomości. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05). W niniejszej sprawie zachodziła taka właśnie sytuacja. Właściciel nieruchomości uzależnił swoją zgodę na przeprowadzenie przedmiotowego gazociągu od zapłaty odszkodowania w wysokości 50 000 zł. Inwestor natomiast na to nie przystał, oferując możliwość przyłączenia się do gazociągu oraz wypłatę odszkodowania zgodnego z wyceną rzeczoznawcy, na co z kolei nie zgodził się właściciel nieruchomości. W efekcie nie doszło między stronami do zawarcia umowy. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skarżącego, że o przeprowadzeniu rokowań można mówić tylko wtedy, gdy zostanie przedstawiona właścicielowi konkretna kwota odszkodowania. Jak to bowiem trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy, ale dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Powodem, dla którego wysokość odszkodowania jest określana dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji jest to, że wcześniejsze określenie pełnej wysokości szkody jest niemożliwe. Dopóki bowiem trwają prace nie da się przykładowo stwierdzić, jak długo zajęta część działki będzie wyłączona z dotychczasowej eksploatacji. Poza tym jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie ma przede wszystkim obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu przewodów i urządzeń, co jest podstawowym sposobem naprawiania szkód na podstawie art. 124 ust. 4 ustawy i w wielu przypadkach może prowadzić do naprawienia prawie całej szkody. Takie też zobowiązanie adresowane do inwestora znalazło się w punkcie 2 decyzji organu pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn Sąd uznał za nietrafne i bezskuteczne zarzuty skargi dotyczące szkód, jakie zdaniem skarżącego poniesie on w wyniku realizacji planowanej inwestycji. Sąd uznał również za bezzasadne wszystkie zarzuty dotyczące faktu zlokalizowania projektowanego gazociągu na działce skarżącego. Te kwestie zostały bowiem przesądzone w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia interesu własnego strony, interesu społecznego oraz celu publicznego, Sąd zauważył, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy ze swej istoty naruszają interes własny strony – właściciela nieruchomości, bowiem ograniczają sposób korzystania z tej nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Realizacja takich właśnie celów uzasadnia ograniczenie prawa własności. Co do tego, że wykonanie przedmiotowego gazociągu należy do takich właśnie celów publicznych nie może być wątpliwości, skoro budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest wymienione w art. 6 pkt 2 ustawy, który określa co stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Od powyższego wyroku S. P. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego przez nieznajdujące, zdaniem skarżącego, usprawiedliwionych podstaw uznanie Sądu pierwszej instancji, że strona skarżąca "znała i akceptowała projektowany przebieg trasy gazociągu oraz wynikającą z niego wielkość i położenie pasa gruntu, jaki zostanie zajęty pod tę inwestycję" – w sytuacji, gdy w aktach sprawy skompletowanych przez organ administracyjny i przedstawionych Sądowi pierwszej instancji, znajdują się pisma skarżącego oraz jego ówczesnego pełnomocnika G. P. wskazujące na konkretne zastrzeżenia strony skarżącej w przedmiocie projektowanego przebiegu trasy gazociągu. Pominięcie lub niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie stanu faktycznego sprawy, pism strony skarżącej w ww. przedmiocie stanowi naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy polegające na oddaleniu skargi poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że: "wszystkie wskazane (w art. 124 ust. 3 ustawy) zostały w niniejszej sprawie spełnione". Z załączonego do akt sprawy protokołu negocjacji i innych pism dokumentujących przebieg obowiązkowych rokowań w przedmiocie uzyskania zgody skarżącego na przeprowadzenie przez działkę oznaczoną w ewidencji nr [...], projektowanego gazociągu wynika, zdaniem skarżącego, że inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. prowadziła ze skarżącym negocjacje z naruszeniem zasad dobrej wiary i dobrych obyczajów, w szczególności bez zamiaru zawarcia ze skarżącym stosownej umowy w tym przedmiocie. Okoliczności i sposób prowadzenia rokowań przez inwestora nie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji, a w ocenie skarżącego, powinny; 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest należytego wyjaśnienia przesłanek, z powodu których Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny argumentów skarżącego, skoro pominął w wyjaśnieniu podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku materiał faktyczny i dowodowy, zawarty w skompletowanych aktach postępowania administracyjnego – pozwalający Sądowi pierwszej instancji na ustalenie rzeczywistego stanu woli oraz wiedzy skarżącego w przedmiocie projektowanego gazociągu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne ustalenie, że skarżący znał i akceptował przebieg trasy gazociągu. Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie akt administracyjnych sprawy. Prawidłowość ustaleń organów administracji ocenił na podstawie znajdujących się w tych aktach dokumentów obrazujących przebieg pertraktacji między [...] oraz na podstawie protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na dowody, jak: notatki, pisma i protokół z rozprawy, na których oparł swoje ustalenia w tym zakresie. Stanowisko właściciela nieruchomości zostało również przedstawione w dokumentach stanowiących załączniki do wniosku [...] o wszczęciu postępowania o zezwolenie na przeprowadzenie na nieruchomości gazociągu. Był to formularz: "Oświadczenie o wyrażeniu zgody" przygotowany przez Spółkę z naniesionymi adnotacjami w dniu [...] marca 2008 r. Spośród niewykreślonych paragrafów tego porozumienia znajduje się § 2 o treści "Właściciel oświadcza, że został zapoznany z przebiegiem trasy gazociągu i nie wnosi żadnych zastrzeżeń do jego lokalizacji". Dokument został podpisany przez S. P., przy czym nad podpisem znajduje się odręczna adnotacja o uzależnieniu wyrażenia zgody od odszkodowania, którego wysokość ustali z inwestorem. Drugim dokumentem stanowiącym załącznik do wniosku jest notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2009 r. podpisana przez G. i S. P. oraz przez przedstawiciela Zakładu Gazowniczego w K.. Z treści tej notatki wynika, że właściciele nieruchomości (G. P. co do działki nr [...] i [...] oraz S. P. co do działki nr [...]) określili wysokość odszkodowania na kwotę 50 000 zł za lokalizację (umieszczenie) gazociągu średniego ciśnienia na wszystkich trzech działkach. Natomiast zakład zaproponował odszkodowanie zgodne z wyceną rzeczoznawcy. Na te właśnie dokumenty oraz na protokół z rozprawy z dnia [...] lutego 2010 r. i oświadczenie G. P. z dnia [...]marca 2010 r. wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Również przywołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej jego pismo z dnia [...] maja 2009 r. skierowane do Prezydenta Miasta Kielce, w którym oświadczył, że podtrzymuje brak zgody na wejście na teren jego nieruchomości, ale jednocześnie stwierdził, że jest skłonny podjąć rokowania w celu ustalenia z tego tytułu słusznego odszkodowania, nie potwierdza zarzutu sformułowanego w omawianej podstawie kasacyjnej. Natomiast w aktach administracyjnych nie ma pisma pełnomocnika G. P. z dnia[...]czerwca 2010 r., w którym jak twierdzi skarżący, zgłosił zastrzeżenia do przebiegu trasy gazociągu. Nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem kwestia przebiegu gazociągu została przesądzona w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2008 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego W aktach sprawy znajdują się natomiast mapy wskazujące przebieg trasy projektowanego gazociągu przez działkę stanowiącą własność skarżącego. W tej sytuacji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów za prawidłowe, według których skarżący znał przebieg trasy gazociągu, a skarżący akceptował ten przebieg pod warunkiem otrzymania odszkodowania, nie była dowolna, ale oparta na materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu podstawę faktyczną w zakresie stanu woli i wiedzy skarżącego w przedmiocie projektowanego gazociągu. Powyższe wskazuje jednocześnie, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 3 ustawy przez uznanie, że wszystkie wskazane (w art. 124 ust. 3 ustawy) przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zarzut ten został sformułowany w ramach procesowej podstawy skargi kasacyjnej. Należy przypomnieć, że art. 151 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tej normy stanowi bowiem jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 471/07). Trafność tego zarzutu procesowego mogłaby mieć miejsce, gdy wnoszący skargę kasacyjną zgłosiłby usprawiedliwioną podstawę materialną naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy, czego nie uczynił. W skardze kasacyjnej brak jest bowiem stwierdzenia o zgłoszeniu zarzutu naruszenia prawa materialnego i jego formie, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Bez wątpienia ocena, czy zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 3 ustawy, odnosi się do procesu stosowania prawa materialnego, a nie procesowego, na który błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. Zarzut dotyczy jednej z przesłanek hipotezy art. 124 ust. 3, tj. poprzedzenia udzielenia zezwolenia rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie podniesiony zarzut nie dotyczy jednak ustaleń faktycznych, ale ich kwalifikacji. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183). Chodzi więc o to, czy podjęte przez [...] czynności poprzedzające złożenie wniosku mogą być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy. Ocena ta powinna uwzględniać, że cel rokowań, o których mowa w tym przepisie jest odmienny w stosunku do rokowań określonych w art. 114 ust. 1 ustawy. Celem rokowań poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości (art. 114 ust. 1) jest nabycie praw do nieruchomości, określonych w art. 112 ust. 3, w drodze umowy. Rokowania (pertraktacje, czy też - w myśl art. 72 Kodeksu cywilnego - negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Ich przedmiotem powinny być jednak wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy (por. E. Mzyk [w:] Gerard Bieniek (red.) "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2011, s. 561; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 426/01). Natomiast celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, jest uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Rekompensata dla właściciela związana z ograniczeniem jego prawa ma inne źródło i inny charakter, niż odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Przede wszystkim, zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4. Niezależnie od tego, jak stanowi art. 128 ust. 4, za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124, przysługuje odszkodowanie (art. 128 ust. 4 zdanie pierwsze) oraz odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości, jeżeli na skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości (art. 128 ust. 4 zdanie drugie). Przedmiotem rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela powinny być zatem takie elementy porozumienia jak: z jednej strony oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac, zaś z drugiej strony oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłacenia odszkodowania za poniesione przez właściciela szkody i za zmniejszenie się wartości nieruchomości. Nie jest wykluczona sytuacja, w której strony rokowań osiągną porozumienie co do wysokości odszkodowania przed wykonaniem prac. Z uwagi jednak na czynnik niepewności związany z wykonaniem prac w przyszłości, w stosunku do chwili rokowań, stanowisko jednostki organizacyjnej może polegać na zaproponowaniu ustalenia wysokości szkód po wykonaniu prac w oparciu o opinię rzeczoznawcy. Propozycja rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją porozumienia w przypadku rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie polega na podaniu wysokości odszkodowania, lecz na wyrażeniu przez właściciela oświadczenia woli w przedmiocie zgody na udostępnienie nieruchomości w ramach odpowiednich czynności cywilnoprawnych, np. ustanowienia służebności gruntowej, dzierżawy, itp. Natomiast wypłata odszkodowania jest związana z brakiem możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. W konsekwencji czynności podjęte przez [...] i propozycje złożone skarżącemu mogą być zakwalifikowane jako podjęcie i prowadzenie rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie gazociągu na działce stanowiącej własność skarżącego. Spełniony został zatem wymóg określony w art. 124 ust. 3 ustawy. Bezzasadny jest więc zarzut skarżącego, według którego do rokowań nie doszło, gdyż Spółka nie przedstawiła projektu umowy określającej kwotę rekompensaty dla właściciela nieruchomości. Niezależnie od granic podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że brak porozumienia i bezskuteczność rokowań nie były efektem zaniechań [...]. Strony wzajemnie nie akceptowały swoich propozycji. Mimo formułowania przez skarżącego zarzutu braku rzeczywistych rokowań, z akt sprawy, w tym także z odwołania wynika, że skarżący miał możliwość sformułowania swoich oczekiwań i te oczekiwania pod adresem Spółki kierował. Jednocześnie nie zgadzał się na ustalenie wysokości odszkodowania w przyszłości, według wyliczenia rzeczoznawcy. Spółka nie zgodziła się na kwotę żądaną przez skarżącego, ale nie oznacza to braku rokowań, lecz braku konsensusu. W tym stanie rzeczy, skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.