I OSK 794/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 823/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 823/15 oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...[ w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok został wydany w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku Minister infrastruktury i Rozwoju odmówił uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] września 1986 roku nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy dawnej ul. G. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2012 roku została wydana w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. i jako taka nie zawiera w sobie żadnego elementu uznaniowości. Nie może więc zostać zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Takie działanie stanowiłoby w ocenie organu obejście prawa umożliwiające kilkukrotną ocenę legalności decyzji, podważyłoby zasadę stabilności decyzji administracyjnej, a ponadto byłoby niedopuszczalną ingerencją w prawidłową decyzję administracyjną o charakterze związanym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniosła J. S., podnosząc, że decyzja z dnia [...] września 1986 roku zawiera kwalifikowaną wadę prawną o jakiej mowa w art. 156 k.p.a. gdyż przyjęty stan faktyczny był odmienny od rzeczywistego. W opinii wnioskodawczyni nie zostało udowodnione, że przedmiotowa nieruchomość warszawska była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Decyzją z dnia [...] marca 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał swoją decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko w niej zawarte. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, żeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Po pierwsze, weryfikowana decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Minister stwierdził, że na mocy decyzji z dnia [...] października 2012 r. żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast w kwestii zaistnienia drugiej przesłanki, tj. ustalenia, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony organ zauważył, że samo określenie słuszny interes strony wskazuje, że chodzi o interes zgodny z prawem oraz z zasadami współżycia społecznego. Natomiast subiektywne poczucie przez stronę, że wydana przez organ decyzja jest dla niej krzywdząca, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony dążenia strony do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że za uchyleniem nadzorczej decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny. Interes społeczny w rozumieniu art. 154 k.p.a. nie może sprowadzać się do naruszania przepisów prawa - skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Minister podniósł, że organy nadzoru prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...].09.1986 r. związane były przesłankami wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem instytucją nadzwyczajną, będącą odstępstwem od zasady stabilności decyzji i może być stosowane tylko wówczas, jeżeli pozostawanie w obiegu prawnym takiej decyzji kłóciłoby się z zasadą praworządności. Organy nadzoru ustaliły, że skoro nieruchomość położona przy ul. G. [...] nie zaliczała się do kategorii nieruchomości, za które przysługiwało odszkodowanie na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1985 Nr 22 poz. 990 ze zm., dalej: ustawa z dnia 29 kwietnia 1985), umorzenie postępowania w tym przedmiocie było prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca na podstawie przepisów tej ustawy ograniczył możliwość uzyskania odszkodowania tylko do określonych kategorii nieruchomości. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania nie miała więc charakteru uznaniowego, gdyż została wydana w oparciu o przepis prawa, który jednoznacznie formułował przesłanki stwierdzenia nieważności. Tym samym w ocenie organu zmiana, a tym bardziej uchylenie rozstrzygnięcia zgodnego i wynikającego z imperatywnych przepisów prawa nie może być uzasadniane słusznym interesem społecznym, a tym bardziej słusznym interesem strony. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności orzeczenia, niedokonanie wyczerpującego ustalenia treści obowiązującego w 1986 roku prawa w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...], brak poszukiwania przez organ dodatkowych podstaw prawych pozbawienia mocy zaskarżonych decyzji, czyli ograniczenie się do wskazań wnioskodawczyni, kiedy tymczasem organ nie jest związany takim wskazaniem i winien sprawę rozpatrzeć zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, a także poprzez uwzględnienie przesłanek, które nie mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nacjonalizacyjnego; art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 103 i art. 105 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji braku przesłanek; art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono również błędną wykładnię art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności; naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z [...] września 1986 roku oraz późniejszych decyzji utrzymujących je w mocy; a także niezastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na to, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania nie obowiązywała już podstawa wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wymienionego trybu nie można natomiast traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji. Powołując się na utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, Sąd wyjaśnił, że tryb z art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Zastosowanie go do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Sąd podkreślił, że okoliczność ta powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może bowiem przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie jest trybem, w którym możliwe jest zastosowanie przez organ administracji uznania administracyjnego. Konsekwencją procedowania w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a. jest to, że w przypadku uznania przez organ administracji, iż wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, to orzeka on o wycofaniu decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jeżeli natomiast zachodzą przesłanki negatywne – rozstrzyga o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym decyzja z dnia [...] października 2012 roku podjęta przez organ w ramach postępowania nadzorczego jest orzeczeniem związanym i jako taka nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie art. 154 k.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności decyzji nie zawiera w sobie żadnego elementu uznaniowości organu. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 154 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że za uchyleniem lub zmianą zaskarżonej decyzji nie przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji co do tego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 154 k.p.a. dotycząca występowania w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W ocenie skarżącej kasacyjnie istnieją poważne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z 1986 roku, zwłaszcza z uwagi na błędnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, a co za tym idzie błędnie ustalony stan faktyczny. W tej sytuacji istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z nieważności tej decyzji skarżąca wywodzi zaś swój słuszny i uzasadniony interes prawny, bowiem jedynie to może mieć wpływ na realny wpływ na ustalenie praw do uzyskania odszkodowania za utraconą nieruchomość. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że pogląd, na który powołał się Sąd I instancji, dotyczący tego, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje związane, nie jest jednolity w orzecznictwie. Na potwierdzenie swojej tezy przywołał fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 roku sygn. akt II OSK 1932/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania za tzw. nieruchomość warszawską. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, który uznał, że tryb z art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych. Autor skargi kasacyjnej podał, że "jakkolwiek słusznym jest twierdzenie Sądu, iż istnieje utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd sprowadzający się do stwierdzenia, iż w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, to jednak zważyć należy na fakt, iż nie jest to pogląd jednolity". Zatem istota skargi kasacyjnej sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, które z tych przeciwstawnych stanowisk należy uznać za trafne. Odpowiadając na tak postawione pytanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji. Stanowisko to jest nie tylko dominujące w judykaturze i w doktrynie, ale jak to nawet przyznał autor skargi kasacyjnej, jest już utrwalone. Należy bowiem wyjaśnić, że przepis art. 154 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06, z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09). Podkreśla się również, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a. służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Tym samym zastosowania trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako postępowania odwoławczego od decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] września 1986 r. Nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wyłącznie z uwagi na subiektywne przekonanie strony, która nie przedstawiając żadnych nowych istotnych argumentów dąży do uzyskania odmiennego stanowiska organu w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w którym to nie jest możliwe uzyskanie innej oceny prawnej niniejszej sprawy. Przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Nie jest to zatem dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją. Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 607/10). Pogląd o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, która będzie naruszać prawo. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (patrz wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06). Należy wyraźnie podkreślić, że ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 154 k.p.a. tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art.154 k.p.a. Na podstawie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Oczywiście celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Nie można zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją (tak między innymi w wyroku NSA z 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1789/07). Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi – innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 (po dniu 11 kwietnia 2011 r. także w art. 145b § 1) oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza tyle, iż owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i 155 k.p.a. Inaczej mówiąc wadliwość ta jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 k.p.a. Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach – tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Jednak jak już podano tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczlne. Możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. do decyzji związanych należałoby uwarunkować od przepisów prawa materialnego, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przepisy prawa materialnego, w przypadku zachodzącym w niniejszej sprawie art. 156 k.p.a., stanowią tu przesłankę zasadniczą. Zatem rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, a skoro tak to zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwa. Słusznie Minister i Sąd wskazali, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) a możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w konkretnej sprawie można rozważać jedynie w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji "pewną gamę rozstrzygnięć". Zatem przepis art. 154 k.p.a - jako przepis o charakterze procesowym - nie może upoważniać do swoistego "ominięcia" normy prawnej i zastąpienia jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawierają klauzule generalne "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Decyzja, której zmiany domaga się skarżąca, była wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym). Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Orzeka zatem wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. - a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie jest trybem, w którym możliwe jest zastosowanie przez organ administracji uznania administracyjnego, lub który zakłada swoistego rodzaju "luz decyzyjny". Jeżeli organ stwierdzi, że wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, to orzeka on o wycofaniu decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, albo jeżeli zachodzą przesłanki negatywne – rozstrzyga o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja podjęta przez organ administracji jest zatem orzeczeniem związanym. Badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji. To oznacza, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wzruszona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W praktyce oznaczałoby to poddanie takiej decyzji ocenie w kontekście istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, co jest niedopuszczalnym zabiegiem (patrz. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a. Wydanie 15, Warszawa 2017 r. str. 834 -835 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji, skoro podstawą oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji było to, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie, jest decyzją związaną, do której nie ma zastosowania regulacja zawarta w art. 154 k.p.a., to zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy było, żądane przez skarżącą kasacyjnie "dokładniejsze wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy", co miałoby pozwolić na dokładną ocenę słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego. Tym samym nie można przyjąć, że doszło do zarzucanego naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.