I OSK 819/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Luzino od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 882/18 w sprawie ze skargi U. C. i J.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 października 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.122.2018.ND w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Luzino na rzecz U. C. i J. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 grudnia 2022 r. II SA/Gd 882/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. C. i J. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wydanie wyroku przez sąd powszechny, w którym to wyroku sąd oddalił powództwo Gminy [...] przeciwko skarżącym J. i U. C. o ustalenie, że strony wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed obiema instancjami. Wniosła także o dopuszczenie jako dowodu w sprawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2022 r. [...] wraz z uzasadnieniem. W piśmie z 23 lutego 2023 r. zrzekła się też rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. C. i J. C. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. "Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało" (wyrok NSA z 3.10.2024 r. III OSK 238/23, LEX nr 3770078). W tej sprawie niestety zarzut skargi kasacyjnej został wadliwie zredagowany, co nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do niego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wskazano zatem, jaki środek winien zastosować sąd uznając, że organy dopuściły się określonych w tym przepisie uchybień proceduralnych. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu wynikowego zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. "Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd. Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale także przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się Sąd pierwszej instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe" (wyrok NSA z 8.07.2021 r. III OSK 3591/21, LEX nr 3196637). "Zatem prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w związku z konkretnym przepisem postępowania administracyjnego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu" (wyrok NSA z 28.10.2020 r. I GSK 416/18, LEX nr 3090529). Jeśli Sąd I instancji, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., nie wskazał przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i nie podał przyczyny, z powodu której przyjął takie stanowisko, to ewentualnie mogła być to wada uzasadnienia, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegająca na braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak takiego zarzutu, a wskazany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut jest niekompletny, a tym samym na tyle wadliwy, że nie pozwala na odniesienie się do niego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.