I OSK 824/19

Dnia 22 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Gminy Miejskiej [...], Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Instytutu [...], J.P., H.P. i P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1707/18 w sprawie ze skarg: Gminy Miejskiej [...], Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Instytutu [...], J.P., H.P. i P.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1707/18 oddalił skargi Gminy Miejskiej [...], Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Instytutu [...], J.F., H.P. i P.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska [...] oraz Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania naruszenia następujących przepisów: - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady praworządności/legalizmu, stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędna wykładnię i tym samym naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji, stanowiącej o tym, że Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania naruszenia przez organ – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – następujących przepisów prawa procesowego: - art. 6 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekli się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł także Instytut [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a w konsekwencji ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. poprzez niepodjęcie ustalenia faktu wypłaty J.P. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co spowodowało oparcie orzeczenia na niepełnym stanie faktycznym, do wyjaśnienia którego organ był zobowiązany, ustalając, czy nie zaistniały na gruncie przedmiotowej sprawy nieodwracalne skutki prawne; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi podlegającej uwzględnieniu; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że orzeczenie z dnia 31 stycznia 1963 r., w zakresie nieobjętym decyzją lokalizacyjną, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że wobec wypłaty odszkodowania J.P. orzeczenie to wywołało z upływem czasu nieodwracalne skutki w sferze praw majątkowych skarżącego kasacyjnie; b) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1916 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wpis hipoteki na rzecz osoby trzeciej do księgi wieczystej nieruchomości, co do której stwierdzono w części nieważność podstawy prawnej nabycia przez Skarb Państwa, nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstw procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli również: J.P., H.P. i P.P. Zaskarżając wyrok w części, w której oddalono nim skargę J.P., H.P. i P.P., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 oraz art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 20 w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, w drodze późniejszej nowelizacji otrzymał oznaczenie jako art. 21), polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że przepisy tej ustawy nie wymagały weryfikacji ustaleń (w tym dotyczących niezbędności) dokonanych w decyzji lokalizacyjnej, a zatem, że niezbędność wywłaszczanej nieruchomości na cele planowanej inwestycji oceniana winna być nie na etapie postępowania wywłaszczeniowego, lecz wcześniej – w chwili opracowania dokumentacji lokalizacyjnej, co miało tę konsekwencję, że z samego istnienia wcześniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej możliwe miałoby być wyprowadzenie wniosku o wystąpieniu przesłanki niezbędności, podczas gdy z przepisu art. 20 ust. 2 przywołanej ustawy wprost wynikał obowiązek organu oparcia decyzji wywłaszczeniowej na ustaleniu, w ramach oceny całokształtu okoliczności sprawy, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne oraz podczas gdy: a) sama decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 1961 r. nr [...] znak [...] wykazywała jedynie co najwyżej przydatność przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia, a nie jej niezbędność, nakazując jednocześnie w swej treści wprost poddanie założeń projektowych rewizji oszczędnościowej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zatem zgodnie z uchwałą Nr 216a Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1960 r. w sprawie powszechnej rewizji założeń i dokumentacji projektowo-kosztorysowej inwestycji planu 5-letniego na lata 1961-1965, czego w istocie rzeczy w postępowaniu wywłaszczeniowym w ogóle nie uczyniono, dopuszczając się tym samym rażącej obrazy w/w przepisów ustawy wywłaszczeniowej; b) z treści art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprost wynika, że przedmiotowym postępowaniem wywłaszczeniowym miało być objęte zbadanie, czy dla zrealizowania celu wywłaszczenia nie jest wystarczające ograniczenie prawa własności J.P., zamiast całkowitego jego odjęcia, a ponadto w sytuacji, gdy równolegle obowiązujące w odniesieniu do niektórych postępowań wywłaszczeniowych przepisy ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. nakazywały w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zapewnienia celu wywłaszczenia poprzez ograniczenie własności, a dopiero ewentualnie, gdyby to nie było wystarczające, odjąć prawo własności, - w konsekwencji czego doszło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym, którego celem była weryfikacja postępowania wywłaszczeniowego, nie dopuścił się rażącej obrazy w/w przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ ten doszedł do błędnego i niczym nieuzasadnionego wniosku, jakoby w postępowaniu wywłaszczeniowym prawidłowo została ustalona główna materialnoprawna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości, jaką była niezbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a., polegające na braku zastosowania się do zasady związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. I SA/Wa 2530/10, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tego względu, że wbrew wyrażonemu w nim poglądowi prawnemu w zaskarżonym wyroku przyjęto, że element niezbędności (nieruchomości na cel wywłaszczenia) został wystarczająco potwierdzony istnieniem decyzji lokalizacyjnej, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego wniosku, że organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zweryfikował legalność decyzji wywłaszczeniowej; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 2 p.p.s.a., ewentualnie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności obu decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu nieważnościowym, ewentualnie polegające na nieuchyleniu tych decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu nieważnościowym nie doszło do rzetelnej i wszechstronnej oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), błędnie uznano, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do wykazania, iż wywłaszczenie nieruchomości J.P. było niezbędne na cel wywłaszczenia mimo braku konkretnych przemawiających za tym przesłanek (naruszenie art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji z przyczyn nieuzasadnionych odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wbrew treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w warunkach rażącej obrazy prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Zarzuty skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej [...], Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz Instytutu [...] są zbieżne i dlatego zostaną omówione łącznie. W zarzutach skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] i Prezydenta Miasta [...] podniesiono naruszenie przepisów Konstytucji oraz art. 156 § 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Przywołany wyrok Trybunału jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli wskazującym na pominięcie prawodawcze, ale nie derogującym przepisu art. 156 § 2 k.p.a. W momencie orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie wprowadzono regulacji zmieniającej k.p.a. według wskazań owego wyroku. Trzeba też przyznać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, według którego zaniechanie prawodawcy w zakresie wykonania wyroku Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP, a żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji RP – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019/6/107 z aprobującymi glosami: J. Trzcińskiego, ZNSA 2019/3/84 i M. Wiącka, OSP 2019/9/91). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przeciwny pogląd, dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego sądy nie mogą zastępować ustawodawcy w stanowieniu prawa, zatem bierność legislatury nie może być uzupełniana prawotwórstwem sądów w kwestii określenia terminu, w którym może być stwierdzona nieważność decyzji. Tym samym do czasu zmiany art. 156 § 2 k.p.a. przez ustawodawcę organy administracji publicznej musiały go stosować w takiej treści, jaka wynikała z jego wykładni językowej (por. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2831/16 i 21 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1213/18). Nie można również podzielić argumentów skargi kasacyjnej Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w Warszawie, że oceniana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych z zasady nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Ani wskazana w skardze kasacyjnej wypłata odszkodowania J.P., ani dokonanie wpisu w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej, nie można uznać za wywołujące nieodwracalne skutki prawne. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Przedmiot sprawy determinuje zatem zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Należy też pamiętać, że w sprawie wypowiadał się już WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2530/10. Stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu owego wyroku organ był związany – zgodne z art. 153 p.p.s.a. Chybione okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej J.P., H.P. i P.P. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, to powtórzyć należy, że przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Wbrew stanowisku skarżących, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Organ dotarł do wszystkich niezbędnych materiałów archiwalnych w rozpoznawanej sprawie. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według art. 3 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z kolei art. 20 ust. 2 ustawy stanowił, że decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla realizacji określonego celu (użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Innymi słowy, bez przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej realizacja określonego celu przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie byłaby niemożliwa. Ocena przesłanki niezbędności nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, zaś o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie z wnioskiem takim wystąpił Państwowy Instytut [...] Oddział w [...], a więc podmiot uprawniony. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. wskazywało, że wywłaszczenie następuje na rzecz Państwa – Państwowego Instytutu [...] Oddział w [...], a jego celem była realizacja narodowego planu gospodarczego. Jak wynika z wniosku Instytutu z dnia [...] lipca 1962 r. o wywłaszczenie, pisma Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] zatwierdzającego powyższy wniosek o natychmiastowe zajęcie objętych wnioskiem o wywłaszczenie gruntów oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1962 r. nr [...], wywłaszczeniem miała być objęta niezabudowana nieruchomość gruntowa stanowiąca łąkę, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m², z czego wywłaszczeniu podlegała tylko pow. [...] m² pod budowę budynku Państwowego Instytutu [...], a tym samym planowanej realizacji inwestycji w dziedzinie ważnych dla Państwa prac naukowo-badawczych i obsługi [...] Polski [...]. Jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, przepis art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie precyzował pojęcia celu użyteczności publicznej, to jednak nie budzi wątpliwości, że pojęcie to musi się łączyć zawsze z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Interpretacja pojęcia celu publicznego z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu i przepisów będących podstawą wywłaszczenia. Wskazać trzeba, że po pierwsze, cele publiczne winny stanowić instrument realizacji zadań publicznych; po drugie efektem realizacji takiego celu powinna być powszechność rezultatów – rozumiana jako osiągnięcie efektu bezpośrednio pożytecznego dla społeczeństwa lub też służącego podmiotom publicznych do realizacji zadań publicznych; po trzecie zaś cel publiczny winna cechować zbieżność z interesem publicznym i ewentualnie z interesami indywidualnymi, nigdy zaś wyłącznie z interesem indywidualnym. Za cel użyteczności publicznej uznać więc należy budowę budynku Państwowego Instytutu [...], położonego na części spornego gruntu stanowiącej obecnie część działki nr [...], niezbędny do wykonywania przez Instytut [...], jako państwową osobę prawną, zadań Państwa w zakresie obsługi [...] kraju, podlegającej ochronie prawa oraz wykonywania prac naukowo-badawczych. Nie można więc za zasadne uznać stanowiska, że odebranie prawa własności służyło partykularnym interesom Państwowego Instytutu [...] w [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że samo przeznaczenie danego terenu pod określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło podstawy do składania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Podstawę taką stanowiły dopiero określone decyzje lokalizujące inwestycję na danym terenie, który inwestor miał pozyskać, czy to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy mocą decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2382/13). Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie inwestycja stanowiła realizację celu użyteczności publicznej, a element niezbędności został potwierdzony istniejącą w obrocie prawnym i znajdującą się w aktach administracyjnych decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1962 r. Nietrafnie również skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 4 ustawy wywłaszczeniowej. W świetle zgromadzonej dokumentacji nie można stwierdzić, ale również nie można też wykluczyć, że przedmiotowym postępowaniem wywłaszczeniowym było objęte zbadanie, czy dla zrealizowania celu wywłaszczenia nie jest wystarczające ograniczenie prawa własności, zamiast całkowitego jego odjęcia. Próba wzruszenia decyzji administracyjnej po kilkudziesięciu latach od daty jej wydania z powodu naruszenia procedury administracyjnej nie może być uznana za skuteczną. Przypomnieć należy, że tylko naruszenie procedury które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia może być uznane za rażące naruszenie prawa. W skardze kasacyjnej owego wpływu nie wykazano. Nietrafnie powołano także naruszenie art. 153 p.p.s.a. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji, wynika, że dokonując ustaleń w przedmiocie niezbędności inwestycji na cel wywłaszczenia kierowano się nie tylko wydaniem szczegółowej decyzji lokalizacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).