I OSK 832/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 563/13 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 grudnia 2013 r., III SA/Lu 563/13 oddalił skargę W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty Chełmskiego odmówiono przyznania W. J. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że W. J. została zarejestrowana jako osoba bezrobotna w dniu [...] grudnia 2011 r. Dokonując rejestracji przedłożyła świadectwo pracy wystawione przez [...] sp. z o.o., obejmujące okres od [...] marca 2010 r. do [...] września 2011 r. Ze względu na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika zasiłek przyznano bezrobotnej po okresie 180 dni wyczekiwania, tj. od [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] lipca 2012 r. strona przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. akt IV P 171/11), przywracający ją do pracy oraz zasądzający odszkodowanie za czas pozostawania bez pracy. Z dniem [...] lipca 2012 r. została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych w związku z powrotem do pracy. Z powołanego przez organ orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że okres pozostawania bez pracy, za który przyznano odszkodowanie (art. 51 § 1 Kodeksu pracy) nie jest okresem zatrudnienia ani okresem uznawanym za okres zatrudnienia, lecz jedynie okresem podlegającym wliczeniu do okresu zatrudnienia. W związku z tym pracownik przywrócony do pracy orzeczeniem sądu nie pozostaje w tym okresie w stosunku pracy. W dniu [...] lutego 2013 r. strona ponownie zarejestrowała się jako bezrobotna, przedkładając świadectwo pracy obejmujące okres od [...] marca 2010 r. do [...] sierpnia 2012 r. Zgodnie z wystawionym przez pracodawcę zaświadczeniem w okresie od [...] października 2011 r. do [...] czerwca 2012 r. strona nie otrzymywała przychodu, w związku z tym nie były za nią odprowadzane składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej jako: u.p.z.i.r.p.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który udokumentuje 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W związku z powyższym, w przedziale czasowym 18 miesięcy (od [...] sierpnia 2011 r. do [...] lutego 2013 r.) do okresów uprawniających do zasiłku zaliczono okresy zatrudnienia w [...] sp. z o.o., od [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2011 r. oraz od [...] lipca 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r., a także okres zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia (od [...] sierpnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r.). Okres zatrudnienia od [...] października 2011 r. do [...] czerwca 2012 r., za który strona nie otrzymywała przychodu i nie odprowadzano składek na Fundusz Pracy, nie został zaliczony. W odwołaniu od powyższej decyzji W. J. podniosła, że zgłosiła się do Urzędu Pracy w dniu [...] stycznia 2013 r., jednak została tylko wpisana w rejestr oczekujących. W związku z tym zgodziła się na wyznaczenie terminu rejestracji na dzień [...] lutego 2013 r., co spowodowało, że utraciła prawo do kontynuacji wcześniej przyznanego zasiłku. W związku z tym prosiła o zaakceptowanie jako daty rejestracji dnia pierwszej wizyty w urzędzie, tj. [...] stycznia 2013 r., co pozwoli na kontynuowanie zasiłku, a następnie uzyskanie świadczenia przedemerytalnego. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik W. J. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia, kiedy dokładnie zostało wszczęte postępowanie w celu uznania skarżącej za osobę bezrobotną, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że nastąpiło to dnia [...] lutego 2013 r., podczas gdy skarżąca zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania już w dniu [...] stycznia 2013 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 71 u.p.z.i.r.p. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca w okresie [...] miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania udokumentowała jedynie 300 dni okresów uprawniających do zasiłku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania W. J. za osobę bezrobotną zostało zainicjowane w dniu [...] stycznia 2013 r., kiedy to zgłosiła się do Urzędu Pracy. Zgodnie z powszechnie stosowaną w Urzędzie praktyką, z uwagi na dużą liczbę interesantów, została wpisana do osób umówionych do rejestracji i wyznaczono jej termin wizyty na [...] lutego 2013 r., o czym świadczy dołączony do skargi wypis z wykazu osób bezrobotnych umówionych do rejestracji. Fakt, że organ przystąpił do rozpoznawania żądania skarżącej dopiero w dniu [...] lutego 2013 r. nie ma znaczenia dla ustalenia daty wyrażenie woli przez skarżącą zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Skarżąca działała w zaufaniu do pracowników organu, którzy wyznaczyli jej termin wizyty w celu rejestracji, zatem nie powinna ponosić z tego powodu jakiejkolwiek szkody. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, kiedy zostało wszczęte postępowanie, czyli kiedy skarżąca złożyła żądanie. Skoro datą wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej jest [...] stycznia 2013 r., z tą datą powinna zostać uznana za osobę bezrobotna, co pozwoliłoby na spełnienie warunków uzyskania prawa do zasiłku. W dalszej kolejności podniesiono, że skarżąca uzyskała prawo do zasiłku także na podstawie art. 72 ust. 7 u.p.z.i.r.p., ponieważ udokumentowała ponad 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie [...] miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Skoro za dzień rejestracji należy uznać [...] stycznia 2013 r., okres 18 miesięcy, który poprzedza dzień rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej, stanowi przedział czasowy od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. Ze świadectwa pracy wydanego przez [...] sp. z o. o., skarżąca w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] lipca 2012 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Pomimo faktu, że z dniem [...] września 2011 r. nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, to skarżąca została przywrócona do pracy na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Chełmie. Z uwagi na powyższe do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku powinien być liczony czas zatrudnienia skarżącej w [...] sp. z o. o. od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2012 r. Ponadto zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 pkt 5 u.p.z.i.r.p., jeżeli pracodawca niezgodnie z przepisami rozwiązał z pracownikiem stosunek pracy, to do okresów uprawniających do zasiłku wlicza się okres, za który został przyznany ekwiwalent pieniężny za niezgodne z przepisami prawa rozwiązanie stosunku pracy. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Chełmie taki ekwiwalent został zasądzony, dlatego okres od [...] października do [...] lipca również podlega zaliczeniu do czasu pracy uprawniającego do otrzymania zasiłku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że termin rejestracji jest ustalany nie ze względu na długie kolejki w Urzędzie, lecz z uwzględnieniem potrzeb osób bezrobotnych. Wyboru terminu zgłoszenia się w celu rejestracji dokonała sama skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że spór prawny w badanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w przypadku skarżącej spełnione są warunki ponownego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobie, która nie wyczerpała w całości okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych podczas poprzedniej rejestracji i uzyskania prawa do zasiłku (art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p.) oraz udokumentowania 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (art. 71 u.p.z.i.r.p. ). Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa i podzielił w tym zakresie poglądy organów. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia: a) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Sąd I instancji procedując w niniejszej sprawie nie może orzekać w przedmiocie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., pomimo że okoliczności sprawy wskazują, iż datą, w której skarżąca zgłosiła się do PUP w Chełmie celem zarejestrowania się jako bezrobotna był [...] stycznia 2013 r.; b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i pominięcie zgłoszonego wraz ze skargą dowodu z wykazu osób bezrobotnych i poszukujących pracę w 2013 r. prowadzonego przez PUP w Chełmie dołączonego do skargi, pomimo że dowód ten zmierzał do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza zaś tego, czy w świetle art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wpisanie się W. J. na listę osób oczekujących do rejestracji jako bezrobotnej było równoznaczne z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz błędne uznanie, że zgłoszenie się skarżącej do PUP w Chełmie w dniu [...] stycznia 2013 r. w celu wpisania się do kolejki oczekujących do rejestracji nie może być uznane za zgłoszenie żądania o rejestracji jako bezrobotnej pomimo, że jedyna przyczyną, iż w tym dniu skarżąca nie mogła dopełnić formalności przewidzianych przez powołane przepisy była zbyt duża liczba oczekujących i wyznaczenie skarżącej terminu na dopełnienie formalności na dzień [...] lutego 2013 r.; w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego zarzutu, na aktualności zyskuje następujący zarzut: b) art. 71 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ administracji publicznej zasadnie nie zaliczył do aktywności zawodowej skarżącej pełnego okresu pozostawania przez nią bez pracy ze względu na rozwiązanie umowy o pracę ze skutkiem natychmiastowym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2013r., którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Chełmskiego z dnia [...] kwietnia 2013r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast skarżąca formuje zarzuty skargi kasacyjnej i żąda aby objąć kontrolą decyzję Starosty Chełmskiego z dnia [...] marca 2013r. w sprawie uzyskania statusu osoby bezrobotnej, od której skarżąca nie składała odwołania i jest ona ostateczna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art.134 §1 w zw. z art. 135 p.p.s.a , poprzez błędne przyjęcie, że Sąd I instancji nie może orzekać w przedmiocie decyzji z dnia [...] marca 2013r. , Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, wskazany art.134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowym zatem pojęciem wymagającym rozważenia jest pojęcie "w granicach danej sprawy". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W rozpoznawanej sprawie nie jest spełniona przesłanka tożsamości przedmiotowej, albowiem inne prawa i obowiązki wynikają z decyzji o ustaleniu statusu osoby bezrobotnej, a inne prawa i obowiązki wynikają z decyzji o ustaleniu zasiłku dla osób bezrobotnych, różne są również podstawy prawne wydania decyzji w obu tych sprawach. Dlatego też sprawa dotycząca ustalenia statusu osoby bezrobotnej stanowi odrębną sprawę w której organ rozstrzyga decyzją administracyjną od której przysługuje odwołanie, a następnie skarga i skarga kasacyjna, od sprawy dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, w której organ również rozstrzyga w formie decyzji od której przysługuje odwołanie oraz skarga i skarga kasacyjna. Sam fakt, że sprawa dotycząca przyznania zasiłku dla bezrobotnych może dotyczyć osób, które wcześniej uzyskały status osoby bezrobotnej nie oznacza, że sprawy te nie zachowały swojej odrębności przedmiotowej, nadal są to odrębne sprawy. Z kolei powołany art.135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzut dotyczący naruszenia art.135 p.p.s.a. jest również bezprzedmiotowy, a to dlatego przepis ten ma zastosowanie w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Jak wskazano zaś wyżej odnosząc się do art.134 § 1 p.p.s.a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z pojęciem " w granicach danej sprawy", tym samym zarzut dotyczący naruszenia art.135 p.p.s.a. nie jest zasadny. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a., przede wszystkim dlatego, że skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu na okoliczność nie dotyczącą sprawy rozpoznanej zaskarżona decyzją, ale na okoliczność dotyczącą innej sprawy zakończonej decyzją Starosty Chełmskiego z dnia [...] marca 2013r. w sprawie statusu bezrobotnego. Nie trafne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art.73 ust.5 ustawy w zw. z §8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rejestracji bezrobotnych , należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Z powołanego przepisu ustawowego wynika, że jednym z ustawowych wymogów uzyskania prawa do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utrata statusu bezrobotnego, jest zarejestrowanie się w urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia... O tym , że skarżąca w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych nie spełniła powyższego wymogu ustawowego dotyczącego zachowania 14 dniowego terminu, wynika z ostatecznej decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] marca 2013r. w sprawie statusu bezrobotnego. Dlatego też mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące granic danej sprawy, podnoszony zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów nie mógł być uwzględniony. Nie zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.71 ust.1i 2 pkt 5 ustawy, przepis ten wyraźnie stanowi, że do 365 dni o których mowa w ust. 1 pkt 2 ustawy, zalicza się okres za który przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę, a nie tak jak wskazuje skarżąca pełny okres pozostawania przez nią bez pracy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.