I OSK 905/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2209/19, w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr DLI-V.4615.71.2019.JO, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2209/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 sierpnia 2019 r. nr DLI-V.4615.71.2019.JO w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 21 grudnia 2018 r. nr 5065/2018 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: "u.g.n.") w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zauważyć jednak należy, że istota sporu koncentruje się wokół wykładni przepisów materialnoprawnych, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a § 36 ust. 3 rozporządzenia. Ujmując szerzej istota sporu sprowadza się do ustalenia jakie reguły mają zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa"). W niniejszej sprawie, na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 maja 2018 r., zezwolono bowiem na realizację na działkach nr [...] i [...] położonych w gminie [...] inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]. Decyzją z 21 grudnia 2018 r. Wojewoda orzekł o przyznaniu odszkodowania za prawo własności wskazanej powyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego - Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z 26 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego, z którego wynikało, że sporna nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazującym, że działki te stanowią tereny rolne. W operacie, zgodnie z "zasadą korzyści", dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynku nieruchomości drogowych, ustalając, że przeznaczenie spornej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, w związku z czym wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na postawie art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił oba rozstrzygnięcia organów administracji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wyjaśnił, że skoro sporna nieruchomość w dokumentach planistycznych przeznaczona była na cele rolne, a nie drogowe, to określenie jej wartości miało miejsce na błędnej podstawie prawnej. Jednocześnie powoduje to, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia wartości przyznanego odszkodowania. Analizując powyższe zagadnienie wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania bezspornie stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. Zauważyć przy tym należy, że w literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). W niniejszej sprawie oznacza to, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, a którą kształtuje wspomniany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Drugim istotnym zagadnieniem jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, to relacja jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy, a np. w § 37. Wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada korzyści wynikająca art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie ma zastosowania w przypadku gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wówczas wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Bezspornie zatem ta zasada nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji z 8 maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z 25 stycznia 2005 r. nr [...], jako rolna. W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia przepisów materialnoprawnych dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. W okolicznościach tej sprawy dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy, a która w chwili wywłaszczenia zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była jako rolna, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości należy zastosować zasadę wynikającą z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie zasadę wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. Dodać przy tym należy, że zaprezentowana wyżej wykładania przepisów, a w szczególności dostrzeżenie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania prezentowana jest w szeregu orzeczeń (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15; z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17; z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17; z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 518/22; z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1010/22; z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 985/22; z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1341/22 oraz z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1595/22, źródło CBOSA). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22, źródło CBOSA). Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie są niezasadne. Jednocześnie z powyższych wywodów wynika również, że operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.