I OSK 936/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2811/15 w sprawie ze skargi A.K.-A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. prostuje oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że słowa "A." zastępuje słowami "A."; 2. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A.K.-A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2811/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K.-A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [..] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [..] lutego 2014 r., znak: [..] w punkcie pierwszym ustalił wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność A.K.-A., oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 0,0256 ha, obr. [..], gm. H., przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa Podlaskiego na podstawie nieostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego nr [..] z dnia [..] kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [..] oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości, na łączną kwotę [..] zł, zgodnie z operatem szacunkowym J.B. z dnia [..] czerwca 2013 r.; w punkcie drugim ustalił odszkodowanie za nieruchomość w wysokości [..]; w punkcie trzecim zobowiązał Zarząd Województwa Podlaskiego do wypłaty odszkodowania na rzecz A.K.-A. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podstawą ustalenia odszkodowania jest, zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkowa nieruchomości, a ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej jej wartość. Operat szacunkowy sporządzany jest w oparciu o szczegółowe zasady wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne wynikające z uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. Stosownie do przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ wskazał, że wycenie podlegała porośnięta trawą (niepodlegającą wycenie ze względu na jej bezwartościowość) nieruchomość gruntowa o charakterze rolnym, na której znajdowały się nasadzenia (3 dęby) oraz płot drewniany. Organ przytoczył podstawowe założenia operatu szacunkowego, oraz wniesione w toku postępowania uwagi stron postępowania, dotyczące prawidłowości wyceny, podając, że pełnomocnik wywłaszczanej podniósł, że wycena została zaniżona, domagając się przeprowadzenia dowodu z nowej opinii rzeczoznawcy, zaś inwestor zakwestionował wycenę, twierdząc, że niewłaściwie objęto nią całe ogrodzenie, z którego jedynie 9 mb znajduje się w granicach działki wywłaszczanej. Organ następnie wskazał, że rzeczoznawca majątkowy po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego uwzględnił uwagi inwestora i sporządził nowy operat szacunkowy, wyceniając 9 mb ogrodzenia. Zdaniem organu, weryfikacja operatu szacunkowego wykazała, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującym przepisami i może stanowić materiał dowodowy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stał się operat szacunkowy określający wartość wycenionej nieruchomości, ponieważ organ nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej umożliwiającego podwyższenie o 5% kwoty odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołania A.K.-A., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] uchylił punkt trzeci powyższej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..] lutego 2014 r. i orzekł o zobowiązaniu Zarządu Województwa Podlaskiego do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji (z uwagi na uzyskanie z dniem [..] września 2014 r. przymiotu ostateczności decyzji Wojewody Podlaskiego nr [..]), w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [..] czerwca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.B., aktualizowany w dniu [..] czerwca 2015 r. Organ podkreślił, że organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Według organu operat szacunkowy został sporządzony w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał następnie, że rzeczoznawca ustalił, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości na podstawie nieruchomości drogowych z uwagi na brak wystarczającej liczby tego rodzaju nieruchomości. Poza tym cena gruntów drogowych jest wyższa niż gruntów o przeznaczeniu rolnym. W związku z tym w analizie uwzględniono nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu rolniczym na terenie gminy H. w okresie 2 lat od lipca 2011 r. do czerwca 2013 r. Ponieważ cel wywłaszczenia zwiększał wartość nieruchomości, a na rynku lokalnym i regionalnym nie występowały nieruchomości nabywane na cele drogowe wycena została przeprowadzona w oparciu o nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Organ stwierdził, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przypadku, kiedy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, a na rynku lokalnym i regionalnym nie występują nieruchomości nabywane na cele drogowe, wycena powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Z uwagi na powyższe biegły prawidłowo do porównań przyjął nieruchomości rolne, a w wyniku analizy cen transakcji nieruchomościami drogowym i rolnymi, prawidłowo powiększono ustaloną wartość nieruchomości o 50%. Do ostatecznej analizy wybrano 20 nieruchomości, których ceny kształtowały się od 7285 zł do 19835 zł/ha. Ostatecznie wartość 1 ha gruntu oszacowano na [..] zł i powiększono o 50%, tj. do wartości [..] zł/ha. Ostatecznie wartość działki wraz z naniesieniami ustalono na [..] zł. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A.K.-A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca zarzuciła: 1) posłużenie się operatem, którego ważność została przedłużona dopiero po 2 latach od jego sporządzenia i bez przeprowadzenia przez biegłego stosownej analizy na temat jego aktualności i który nie uwzględnienia zmian transakcyjnych nieruchomości w tym okresie, 2) nie wzięcie pod uwagę występujących na tym terenie nieruchomości drogowych, 3) nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co naruszyło jej uprawnienia procesowe, 4) bezkrytyczne przyjęcie przez organ sporządzonego operatu szacunkowego mimo merytorycznych zarzutów skarżącej co do jego treści: niewłaściwego, nielogicznego opisu cech rynkowych nieruchomości porównywalnych niespełniających kryteriów podobieństwa do nieruchomości wycenianej, nieprawidłowego doboru i oceny cech nieruchomości w części "rolnej", nieuwzględnienie niejednakowego przeznaczenia nieruchomości wycenianej, co nakazywało jej szacowanie z uwzględnieniem jej dwojakiego przeznaczenia – co wypłynęło na jej wartość, wadliwe potwierdzenie aktualności operatu, nieuwzględnienie zmian transakcyjnych, 5) brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, 6) naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa, 7) niewskazanie przyczyn odmowy uwzględnienia zarzutów skarżącej, 8) braku wskazania przez organ, że operat jest spójny, zupełny i logiczny, 9) niedołączenie akt postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko biegłemu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie znajdując podstawy do uwzględnienia skargi wskazał, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić, zgodnie zasadami wyrażonymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest najważniejszym z dowodów w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Sąd I instancji oceniając pod tym kątem operat szacunkowy uznał, że na jego podstawie nie da się w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd w wyniku analizy operatu stwierdził, że biegły przyjął do porównania 20 nieruchomości (tabela str. 12 operatu), zamieszczając w niej dane co do położenia nieruchomości (obręb), powierzchni, ceny za 1 ha, daty transakcji i nr aktu). W ocenie Sądu takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny czy spełniają one kryterium podobieństwa ponieważ nie uwidoczniono ich cech wpływających na poziom cen (szczegółowe położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i ewentualnie inne cechy wpływające na ich wartość, takie jak uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej, dostęp do instytucji użyteczności publicznej, charakter władztwa (własność, prawo użytkowania wieczystego), warunki nabycia (na wolnym rynku czy w np. w ramach wywłaszczenia) - art. 4 pkt. 16 ugn). Dopiero zaś takie opisanie nieruchomości pozwoliłoby na rzetelne ustalenie czy rzeczywiście mają one cechy nieruchomości porównywalnych i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Zdaniem Sądu, bez tych danych operat nie jest weryfikowalny w tym zakresie. Wątpliwe także były ustalenia biegłego co do określenia wartości nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, skoro biegły posługuje się pojęciami nieostrymi w zakresie położenia obu nieruchomości stwierdzając, że mają korzystne lub niekorzystne położenie i nie precyzując dlaczego tak to ocenia (str. 18 opinii). Sąd zauważył także, że żadna z cech nieruchomości wycenianej, poza dostępnością komunikacyjną, nie odpowiada cesze nieruchomości porównywalnych, co budzi wątpliwości co do zasadności wziętych do porównania nieruchomości, szczególnie wobec braku uzasadnienia biegłego w tym zakresie. W ocenie Sądu ustalenie cechy położenia na 10%, podczas gdy nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 0,0256 ha, a nieruchomość o cenie minimalnej 4,1179 ha i maksymalnej 2,4200 ha nie wskazuje na prawidłowe ustalenie wagi cechy "powierzchnia". Według Sądu nie można np. uznać za podobne transakcji dotyczących nieruchomości wywłaszczonych np. pod jedną i tę samą drogę publiczną z jednej strony położonych w centrum miasta, zaopatrzonych w infrastrukturę publiczną w otoczeniu gruntów ściśle inwestycyjnych np. usługowych, a z drugiej strony położonych na obrzeżach miasta bądź poza jego granicami, bez dostępu do mediów i dróg publicznych i użytkowanych rolniczo. Powyższe wątpliwości spowodowały, że Sąd stwierdził naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., zauważając brak wnikliwej analizy operatu, jego logiczności i spójności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy został dogłębnie oceniony przez organ odwoławczy; 2) naruszenie: - art. 231 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, - § 3 w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez jego zastosowanie i ustalenie wpisu na kwotę [..] zł, w sytuacji, gdy zaskarżony akt nie obejmował należności pieniężnej; - § 3 w związku z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga kasacyjna dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, które nie obejmowało należności pieniężnej; - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 166 tej ustawy poprzez brak uzasadnienia wysokości kwoty zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ poświęcił bowiem szczególną uwagę ocenie dowodu z opinii biegłego – przeanalizował sposób przeprowadzenia wyceny nieruchomości, zastosowane podejście, metodę i technikę, ustalenie stanu faktycznego nieruchomości oraz przeprowadzoną analizę rynku i przyjęte do porównania transakcje nieruchomościami podobnymi. Organ wskazał, ze operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wskazano także na prawidłową analizę rynku transakcji gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu rolniczym. Nie sposób więc zgodzić się z Sądem, aby nie została dokonana wnikliwa analiza operatu. Błędny jest także wniosek Sądu o braku szczegółowego opisu stanu nieruchomości przyjętych do porównań. Biegły ustalił cechy położenia i otoczenia jako te, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen transakcyjnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest natomiast możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a w ten zakres wchodzi także dobór nieruchomości podobnych do porównań. Skoro operat nie zawierał istotnych braków i uchybień formalnych, to organ nie miał podstaw do kwestionowania przeprowadzonej przez biegłego wyceny, a strona nie przedłożyła kontroperatu ani opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych stwierdzającej nieprawidłowość sporządzonej wyceny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie decyzji wskazuje, że organ przeprowadził także analizę przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i starannie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu. W zakresie uzasadnienia drugiej grupy zarzutów w skardze kasacyjnej podniesiono, że obowiązek przyznania odszkodowania na rzecz byłego właściciela powstał na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tym samym decyzja odszkodowawcza określająca wysokość odszkodowania nie kreuje należności pieniężnej, a jedynie ustala wysokość świadczenia pieniężnego należnego byłemu właścicielowi. Tym samym w sprawie powinien być pobrany wpis stały w wysokości określonej w § 3 w związku z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, na jakiej podstawie oparto rozstrzygnięcie o kosztach i nie uzasadnił zasądzonej wysokości, co uniemożliwia wywiedzenie na jakiej podstawie zasądzono zwrot kosztów we wskazanej wysokości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K.-A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, przychylając się do argumentów wskazanych w uzasadnieniu wyroku oraz podkreśliła, że w dokonanym w dniu [..] czerwca 2015 r. potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego z dnia [..] czerwca 2013 r. rzeczoznawca nie uwzględnił trendu zmian cen transakcyjnych w okresie od sporządzenia operatu szacunkowego do dnia potwierdzenia jego aktualności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta ma częściowo usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, w konsekwencji czego została uchylona decyzja organu drugiej instancji. Wprawdzie zarzut ten jest sformułowany w sposób bardzo ogólny, niemniej jednak okoliczność ta – przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie uniemożliwiała jego merytorycznego rozpoznania, zwłaszcza gdy się uwzględni pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska o możliwości samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 6 k.p.a. wyraża jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę legalności. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a z przepisu art. 8 k.p.a. wynika zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że operat szacunkowy w postępowaniu może być oceniany także pod kątem merytorycznym, obejmującym kontrolę zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowany jest pogląd, zgodny ze stanowiskiem organu wyrażonym w niniejszej sprawie, że istota oceny operatu szacunkowego sprowadza się do kontroli tego dowodu pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. dotyczącymi oceny dowodów. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 782) – dalej u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Podkreślić trzeba, że zgodnie z powyższymi poglądami, Sąd nie może nakazywać organowi kontroli operatu pod względem doboru nieruchomości będących zbiorem do porównania. Kwalifikacji nieruchomości podobnych dokonuje biegły rzeczoznawca, przy czym w przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości przyjętych do porównania wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Jeżeli kwalifikacja ta i ewentualna korekta jest uzasadniona przez biegłego rzeczoznawcę z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej i jest logiczna, to nie ma podstaw do skutecznego kwestionowania poprawności operatu szacunkowego. Niemniej jednak obowiązkiem organów administracji jest przestrzeganie reguł postępowania określonych w k.p.a. Na organie, stosownie do art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu a ocena ta musi co najmniej potwierdzić, że operat jest logiczny, spójny i zupełny, a jego konstrukcja musi umożliwiać organowi kontrolę przeprowadzonego przez rzeczoznawcę procesu wyciągania wniosków. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Nadto, to organ, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., ma obowiązek przekonać stronę w uzasadnieniu, że decyzja została oparta o określone dowody i ewentualnie wskazać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma także możliwość wystąpienia o dokonanie oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (czyli może zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). W niniejszej sprawie uwagi powyższe mają o tyle istotne znaczenie, że podstawą określenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [..] czerwca 2013 r., zaktualizowany w dniu [..] czerwca 2015 r. Przede wszystkim organy oceniając sporządzony operat szacunkowy musiały wziąć pod uwagę okoliczność i odnieść się do niej w uzasadnieniu swoich decyzji, że w aktach sprawy znajdują się trzy operaty szacunkowe opatrzone tą samą datą ([..] czerwca 2013 r.) w odniesieniu do tej samej nieruchomości gruntowej (działki nr [..]) zawierające trzy diametralnie różne wyceny (jedna określiła wartość nieruchomości na kwotę [..] zł, druga na kwotę [..] zł, a trzecia na kwotę [..] zł). Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju uwzględnił "ostateczną" wycenę nieruchomości na kwotę [..] zł i ocenił sporządzony operat jako prawidłowy, nie wyjaśniając dokonanych w toku postępowania zmian i korekt w zakresie wyceny i poddając w tej sytuacji szczegółowej rozwadze wartości operatu szacunkowego, który podlegał wielokrotnym zmianom i to w znaczącym, dla wywłaszczanej nieruchomości, zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Niezależnie od przyczyn wprowadzanych korekt, żadna wersja operatu nie jest opatrzona informacją o zmianach i dacie oraz powodzie ich wprowadzenia. Nie można zapominać, że operat musi odzwierciedlać czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność (a do niej jest zobowiązany rzeczoznawca majątkowy) polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu (por. wyrok NSA z dnia 8 rudnia 2016 r., II GSK 1881/15). W świetle akt administracyjnych sprawy, w których znajduje się pismo rzeczoznawcy majątkowego skierowane w odpowiedzi na pismo Wojewody Podlaskiego z dnia [..] lipca 2013 r., a zawierające 134 punkty wyjaśnień związanych ze sporządzonymi korektami w operatach szacunkowych (dotyczących inwestycji drogowej budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [..] objętej decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [..] kwietnia 2013 r.), których prawidłowość została zakwestionowana przez Wojewodę oraz wiedzy organu o toczących się postępowaniach dyscyplinarnych wobec rzeczoznawcy majątkowego wyceniającego przedmiotową nieruchomość, ocena prawidłowości sporządzonego w "ostatecznej wersji" operatu szacunkowego winna zostać skrupulatnie przez organ umotywowana. Oczywiście zastosowanie wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej nagany w innej sprawie nie może decydować o wadliwości operatu szacunkowego w sprawie niniejszej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skarżącej, niemniej jednak Minister Infrastruktury i Rozwoju nie powinien pomijać własnej decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej (decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014 r.), w której treści wskazuje, że "sposób wykonywania czynności zawodowych przez tego rzeczoznawcę majątkowego budzi wątpliwości co do zasadności i prawidłowości podejmowanych działań nie tylko w tym jednym przypadku, ale także w innych sprawach (...) opracowania sporządzone przez J.B. wskazują nie tylko na brak staranności oraz liczne zaniechania rzeczoznawcy majątkowego, lecz świadczą o niezrozumieniu podstawowych zasad wyceny nieruchomości (...) w konsekwencji narażają na niebezpieczeństwo dokonania transakcji w oparciu o fałszywe przesłanki". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwie została oceniona aktualizacja operatu w formie klauzuli z dnia [..] czerwca 2015 r. nie zawierająca uzasadnienia zajętego stanowiska w stosunku do operatu szacunkowego z dnia [..] czerwca 2013 r., w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności wyceny do celu, dla którego została sporządzona, w kontekście art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154" oraz w kontekście Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a zwłaszcza punktu 3.3. Noty Interpretacyjnej wchodzącej w skład tych zasad, zgodnie z którą "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie powyższych uchybień nie jest jednoznaczne z pełną akceptacją uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jednakże stanowi podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej w zakresie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna podlegała natomiast uwzględnieniu w zakresie zarzutów wskazanych w punkcie drugim tej skargi, a dotyczących wadliwości uzasadnienia wyroku w odniesieniu do zawartego w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie słusznie bowiem zarzucił, że w rozstrzygnięciu Sądu I instancji zabrakło zawarcia i wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Celem tego unormowania prawnego jest zobligowanie sądu do takiego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, aby strona mogła poznać motywy jakimi kierował się WSA, a także aby możliwa była ewentualna późniejsza kontrola instancyjna rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie powyższych wymogów nie spełnia. Sąd I instancji nie wskazał powodów zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów w wysokości wskazanej w punkcie 2 wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., ani nie zawarł podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Wskazana nieprawidłowość uzasadnienia sprawia, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania nie poddaje się kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i z tego względu musiało ulec uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie w tym zakresie, Sąd I instancji uwzględni wskazane wyżej uwagi NSA i uzasadni w sposób prawidłowy podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a, uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał z urzędu – na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. – sprostowania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z powodu oczywistej omyłki w zakresie pisowni nazwiska strony skarżącej. Z treści decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, jak i uzasadnienia wyroku wynika, że prawidłową pisownią nazwiska skarżącej jest "A." a nie "A.". O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 15