I OSK 97/22

Dnia 17 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 593/21 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r. nr SKO/PA/431/951/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r. nr SKO/PA/431/951/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 25 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania R. O. (dalej "skarżąca"), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza R. z 28 stycznia 2021 r., dotyczącej odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad E. W. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że skarżąca nie jest osobą spokrewnioną z E. W. i nie jest zobowiązana wobec niej do alimentacji. Nie zgadzając się z powyższą decyzją R. O. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku wskazał, że E. W., na mocy stosownego orzeczenia została w dniu 13 stycznia 2020 roku uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jest ona osobą bezdzietną a jej małżonek, rodzice, rodzeństwo nie żyją. Opiekę nad niepełnosprawną sprawuje aktualnie skarżąca, która nie jest z nią w żaden sposób spokrewniona. Sąd I instancji stwierdził, że przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej "u.ś.r.") w zestawieniu z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 i dalej "k.r.o."), jednoznacznie określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualnie nie budzi wątpliwości, że treść powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Sąd I instancji podkreślił, że warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań sądu konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Odnosząc się natomiast do powoływanego przez pełnomocnika skarżącej Wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/Sz 80/19 Sąd I instancji wyjaśnił, że dotyczył on całkiem odmiennej sytuacji, tj. takiej, w której osoba zabiegająca o przyznanie świadczenia sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – ojcem matki (dziadkiem). Chodziło zatem o sytuację, w której możliwe było powstanie obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej opiekunem z uwagi na istniejące między nimi pokrewieństwo. Tymczasem w rozpatrywanej aktualnie sprawie skarżąca nie wykazuje żadnego, nawet najdalszego pokrewieństwa ani żadnej innej szczególnej więzi prawnej i sama w stosownym oświadczeniu opisuje się jako: "obca". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła R. O. wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż nie mieści się ona w katalogu podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie wobec niepełnosprawnej, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicza kwestia prawna w tej sprawie dotyczyła wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i rozstrzygnięcia, czy w świetle obowiązujących przepisów osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem innej osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą inną osobą, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że wykładnia językowa tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Przepisy art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Stosowanie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ww. ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 cyt. ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m. in. w art. 131 k.r.o. Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Treść przepisów art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Czy tym bardziej jak ma to miejsce w niniejszej sprawie osób obcych. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca kasacyjnie jako osoba obca, nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego, stąd nawet wykonywanie faktycznych czynności wypełniających treść owego obowiązku, ale mające miejsce między osobami, na których nie ciąży ów ustawowy obowiązek, nie może być traktowane jako wypełnienie dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Tym samym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. i podniesiony w tym względzie zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.