I OSK 991/21

Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1082/20 ze skargi A[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] z dnia 24 [...] r., nr K[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] na rzecz A[...] kwotę 400,00 (czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., II SA/Bd 1082/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] z dnia 24 [...] r. nr K[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.). Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z: 1. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego niezastosowanie mimo, iż w okolicznościach sprawy organy prawidłowo uznały, iż w sprawie zachodzi przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wobec posiadania ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i braku skorzystania z wyboru świadczenia w sposób umożliwiający uchylenie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. oraz art. 155 i art. 110 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie sprawy organy administracji pozbawiły skarżącego wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa do dokonania wyboru świadczenia, gdy tymczasem z prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy wynika, iż strona możliwość takiego wyboru posiadała, lecz z niego nie skorzystała, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania przez Sąd, iż organy naruszyły art. 27 ust. 5 u.ś.r. i w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A[...] wniosła o jej oddalenie jako nie zawierającej usprawiedliwionych podstaw, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zajęte stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analizę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do podstawy faktycznej wyrokowania, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie zarówno podważyć oceny okoliczności faktycznych dokonanych ww. wyrokiem, jak i przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Sąd I instancji uznał, iż z oświadczeń skarżącej złożonych w toku postępowania administracyjnego wyraźnie wynika, że zamiarem (intencją) wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie pobierania dotychczasowego świadczenia przy zachowaniu ciągłości świadczeń. W tej sytuacji nietrafna jest supozycja autora kasacji o nieprawidłowym zrekonstruowaniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Przechodząc natomiast do oceny samych zarzutów kasacyjnych trzeba zauważyć, iż kontrowersja w nich podniesiona dotyczy wyłącznie kwestii charakteru postępowania, w ramach którego może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji zbiegu prawa do tegoż świadczenia z już pobieranym przez opiekuna osoby niepełnosprawnej specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Powyższe zagadnienie było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd I instancji trafnie odwołał się w tym zakresie do ugruntowanego aktualnie stanowiska wskazującego, iż wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania wybranego przez nią świadczenia, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia. Podkreśla się przy tym, że to po stronie organu administracji publicznej leży obowiązek podjęcia takich działań aby strona uprawniona do zbiegających się uprawnień nie została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno świadczenie. (vide: wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r.; I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r., I OSK 2122/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, wyrok NSA z dnia 4 maja 2021 r., I OSK 304/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie także wskazał Sąd I instancji, iż złożoność okoliczności faktycznych konkretnych spraw nakazuje uznać, iż nie ma w tym zakresie rozwiązań "ani jedynych, ani najlepszych". Odnalezienie optymalnego rozwiązania prawnego powyższej kwestii pozostaje powinnością organu administracji, a należyte wywiązanie się z tego obowiązku może nastąpić po uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy. Wskazane w motywach zaskarżonego wyroku rozwiązanie prawne, polegające na możliwości uchylenia decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy i jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co mogłoby nastąpić w jednej decyzji, jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a okoliczności niniejszej sprawy nie stoją mu na przeszkodzie. Brak jest w szczególności przeszkód do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w trybie art. 155 k.p.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, stanowiąc element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z innego zbiegającego się uprawnienia, likwidując przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w sposób wskazujący na realizację prawa wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze nie można potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych. Należy także dostrzec, iż zostały one częściowo wadliwie skonstruowane. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. – wskazany jako naruszony zaskarżonym wyrokiem – nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem odwołuje się on do okoliczności związanych z osobą wymagającą opieki, zaś z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż to osoba sprawująca opiekę jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. pozostaje nieadekwatny do okoliczności sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. oraz art. 155 i art. 110 § 1 k.p.a., podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie tylko nie identyfikuje normy prawnej, która z przywołanych przepisów miałby wynikać, nie wskazuje formy naruszenia prawa znanej powyższej podstawie kasacyjnej i nie odwołuje się do form tej wadliwości, ale nade wszystko naruszenia przywołanych przepisów upatruje w nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie realizacji prawa strony do dokonania wyboru świadczenia. Sformułowanie w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast przepisy art. 155 i art. 110 § 1 k.p.a., jakkolwiek mają procesowy charakter, to nie regulują kwestii gromadzenia i oceny okoliczności, stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.