I OW 109/21

Dnia 26 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Dobrej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dobrej a Burmistrzem Warty w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. W. z dnia 20 maja 2021 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego wskazać Burmistrza Dobrej jako organ właściwy w sprawie. Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrej, działając z upoważnienia Burmistrza Dobrej, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Warty w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. W. z dnia 10 stycznia 2021 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, poprzez wskazanie Burmistrza Warty jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – dalej "ups"), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec braku definicji zamieszkania w ustawie o pomocy społecznej do ustalenia miejsca zamieszkania należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 25 i następne tegoż Kodeksu. Wnioskodawca podał, że K. W. od około 2 lat zamieszkuje na terenie gminy Warta. Mieszka w campingu tzw. domku holenderskim, który jest urządzony, czysty, zadbany i wyposażony w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Strona nie posiada źródła dochodu. Nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna mimo kilkukrotnego zobowiązywania przez pracownika socjalnego. Podano, że K. W. dobrowolnie wymeldował się ze stałego miejsca pobytu w Dobrej i wyprowadził się do miejscowości J. na terenie gminy Warta. Podczas rozmowy strona poinformowała, że na stałe chce osiedlić się w tamtejszej gminie. Organ wskazał, że ze zgromadzonych materiałów wynika, iż K. W. na stałe przebywa w miejscowości J. i nie planuje powrotu na teren gminy Dobra. Tam stworzył centrum swoich spraw życiowych: robi zakupy, ma bezpośredni kontakt z pracownikiem socjalnym, koncentruje w tej gminie swoją aktywność życiową. Tam także ubiega się o przyznanie lokalu komunalnego. Obecnie Burmistrz Warty prowadzi w tym zakresie postępowanie, o czym mowa w piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r. Podano, że na II kwartał 2021 r. wstępnie wyznaczono termin zakwalifikowania K. W. na listę osób oczekujących na lokal z zasobów komunalnych gminy Warta. Wskazano, że wnioski o pomoc K. W. składa do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warcie. Wnioskodawca podkreślił, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Dlatego też – w ocenie wnioskodawcy – wniosek powyższy należy uznać za zasadny. W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warcie, działając z upoważnienia Burmistrza Warty, wniósł o wskazanie Burmistrza Dobrej jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. W. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podano, że K. W. pozostaje w związku małżeńskim, ma dwie dorosłe córki, z którymi utrzymuje regularne kontakty. Jest osobą bezdomną ostatni adres zameldowania posiadał w gminie Dobra, ul. [...], [...] Dobra. Wskazano, że sam zainteresowany w dokumentacji medycznej karty leczenia szpitalnego oraz w fakturach zakupu leków wskazuje adres stałego pobytu i korespondencji także w Dobrej przy ul. [...]. Wskazano, że K. W. od około 2 lat przebywa w miejscowości J., w campingu z cienkiej blachy, skromnie urządzonym, bez wygód. Zdaniem organu ciężko jest sobie wyobrazić mieszkanie tam zimą bez ogrzewania, bez bieżącej wody. Zdaniem Burmistrza Warty, domek campingowy można uznać za dobre miejsce do odpoczynku w okresie letnim, a nie całorocznym. Wskazano, że K. W. sam niejednokrotnie ustnie oświadczał, że nie jest możliwy pobyt tam w okresie zimowym bez ocieplenia. Zdaniem organu w/w campingu z uwagi na przeznaczenie do krótkotrwałego pobytu osób, nie można uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Podano, że K. W. przyznaje, iż swoje podstawowe potrzeby w zakresie higieny załatwia w Dobrej w mieszkaniu spółdzielczym, w którym był zameldowany do 28 października 2019 r. Zdaniem Burmistrza Warty, uznanie Burmistrza Gminy Dobra, że centrum życiowe K. W. mieści się w Gminie Warta jest nadinterpretacją, trudno bowiem uznać informacje zawarte we wniosku, że robienie zakupów w miejscu pobytu, czy kontakt z pracownikiem socjalnym, to są działania świadczące o tym, że w/w ma tu swoje centrum życiowe. Zdaniem Burmistrza Warty, to właśnie Gmina Dobra jest miejscem gdzie zainteresowany załatwia większość swoich spraw między innymi: leczy się w tamtejszych placówkach służby zdrowia, ubezpieczony zdrowotnie jest przy świadczeniu żony, bywa często na terenie gminy Dobra, to tamtejszy też ośrodek pomocy społecznej do tej pory udzielał mu świadczeń z pomocy społecznej. W świetle powyższych okoliczności Burmistrz Warty uznał, że właściwość miejscową gminy należy ustalić na podstawie art. 101 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie lub ostatniego meldunku. Skoro natomiast ostatnim miejscem zameldowania K. W. na pobyt stały była Gmina Dobra, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zasiłek celowy jest Burmistrz Gminy Dobra. Zdaniem organu z ustaleń przedstawionych w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, wynika też, że nawet nie traktując K. W. jako bezdomnego, ze względu na koncentracje potrzeb życiowych, właściwą w sprawie jest również Gmina Dobra. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dobrej a Burmistrzem Warty w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Na wstępie należy wskazać na błędne oznaczenie, we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, daty wniosku K. W. o przyznanie mu zasiłku celowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 20 maja 2021 r. K. W. złożył do MOPS w Warcie wniosek o udzielenie mu pomocy w formie zasiłku okresowego i celowego na pokrycie wykupionych recept lekarskich, dojazdów do służby zdrowia oraz gazu. Z zawiadomienia z dnia 28 maja 2021 r. wynika, że MOPS w Warcie przekazał wniosek K. W. z dnia 20 maja 2021 r. do MOPS w Dobrej. Następnie MOPS w Dobrej wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że we wniosku o rozstrzygnięcie niniejszego sporu Burmistrz Dobrej błędnie oznaczył datę wniosku K. W., jako 10 styczeń 2021 r., podczas gdy spór dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia 20 maja 2021 r. Należy wskazać że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega zatem kwestia, czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Mając na uwadze, że ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej mieszka w domku campingowym (domku holenderskim), którego nie można zaliczyć do kategorii lokali przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). W związku z powyższym, nawet długotrwały pobyt na terenie J., czy nawet deklarowany zamiar kontynuowania tego pobytu, nie ma znaczenia dla statusu bezdomnego. W tej sytuacji i w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania strony na pobyt stały była miejscowość Dobra, zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo jest Burmistrz Dobrej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.