I OW 203/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Powiatem X w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego O. P. postanawia: wskazać Powiat X jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2019 r. Starosta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Starostą [...] przez wskazanie organu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego O. P. przebywającego w pieczy zastępczej w rodzinie niezawodowej zastępczej (wcześniej w Powiatowej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w [...]) na terenie powiatu [...] poprzez ustalenie, że powiatem właściwym do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie ww. małoletniego jest powiat [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że O. K. P. urodził się 9 lipca 2016 r. w [...]. Rodzice małoletniego pozostawali w nieformalnym związku, z którego pochodzi małoletni. Małoletni O. po raz pierwszy został umieszczony w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt III R Nsm [...]. Przed wydaniem tego postanowienia małoletni pozostawał pod opieką matki K. P., ojciec dziecka nie sprawował nad nim opieki. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że K. P. wraz z synem O. zamieszkiwała na terenie powiatu [...] pod adresem [...], ul. [...], gdzie była zameldowana na pobyt stały do dnia 6 grudnia 2018 r., kiedy to została wymeldowana administracyjnie i opuściła miejsce pobytu stałego twierdząc, że wyjeżdża do [...]. Z treści pisma otrzymanego z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. wynika, że matka dziecka posiada mieszkanie własnościowe w [...] wynajęte na okres dwóch lat, oraz że korzystała z pomocy finansowej Ośrodka, m.in. otrzymując zasiłek celowy na zakup opału w kwocie 500 zł, a także od września 2016 r. do października 2018 r. pobierała świadczenie rodzinne na syna. Z informacji otrzymanej od Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] przy ul. [...] wynika, że małoletni [...] był pacjentem tej przychodni, był w niej szczepiony zgodnie z kalendarzem szczepień, ostatni raz 11 stycznia 2018 r. W związku z krótkotrwałym pobytem K. P. wraz z synem w miejscowości [...] w gminie [...], przed pobytem w Powiatowym Zespole Szpitali w [...] oraz Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym we [...], Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] uzyskało informację z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], że sytuacja życiowa i dochodowa rodziny K. P. nie jest znana tamtejszemu Ośrodkowi (pismo z dnia 1 kwietnia 2019 r.), oraz że osoba ta nie korzysta z ich pomocy, a O. P. nie był zarejestrowany w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" w [...]. K. P. ani jej syn nie figurują w rejestrze mieszkańców miasta [...], tj. powiatu [...] . W tej sytuacji nie sposób przyjąć, żeby miejsce zamieszkania K. P. było w powiecie [...], przed umieszczeniem jej dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, ponieważ osoby te nie przebywały nawet wówczas na terenie powiatu [...], tym bardziej z zamiarem stałego pobytu. K. P. nie była też zameldowana na terenie powiatu [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. PCPR w [...] stanął na stanowisku, że powiat [...] nie jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie O. P., ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo PCPR w [...] uzasadniło, w świetle obowiązujących przepisów prawa, brak właściwości powiatu [...] do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego O. P. w pieczy zastępczej na terenie powiatu [...] i przesłało do PCPR w [...] projekt porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. PCPR w [...] poinformował, że podtrzymuje tezy i wnioski sformułowane w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. wskazując, że K. P. wraz z synem opuściła miejsce zamieszkania w powiecie [...] na początku 2018 r., a data ta koresponduje ze wszystkimi pozostałymi faktami świadczącymi o zerwaniu przez nią więzi z tym powiatem. Ponadto PCPR w [...] poinformował, że próbuje ustalić miejsce pobytu K. P. wraz z synem po opuszczeniu powiatu [...]. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a. W niniejszej sprawie zaistniał spór negatywny pomiędzy Starostą [...], dla którego organem drugiego stopnia jest SKO we [...] a Starostą [...] dla którego organem drugiego stopnia jest SKO w [...]. Ponieważ organy pozostające w sporze nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, rozstrzygniecie zaistniałego sporu o właściwość, należy do sądu administracyjnego, jak wynika z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. Spór dotyczy ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego O. P. w rodzinie zastępczej niezawodowej na terenie powiatu [...], zgodnie z art. 191 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Starosty [...] w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Miejscem zamieszkania małoletniego O. był powiat [...], gdzie małoletni mieszkał wraz z matką pod adresem [...], ul. [...], gdzie jego matka była zameldowana na pobyt stały do 6 grudnia 2018 r., kiedy to została wymeldowana i opuściła miejsce pobytu stałego, twierdząc że wyjeżdża do [...]. K. P. nie była wówczas zameldowana na terenie powiatu [...]. W ocenie wnioskodawcy K. P. oraz jej syn przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej mieszkali na terenie powiatu [...], gdzie K. P. korzystała ze świadczeń pomocy społecznej do października 2018 r. Starosta [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o uznanie, że powiatem właściwym do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego O. P. jest powiat [...]. K. P. była tym rodzicem, w świetle art. 26 § 2 kc, u którego dziecko stale przebywało. Do początku 2018 r. przebywała ona wraz z dzieckiem w domu w [...] przy ul. [...], z zamiarem stałego pobytu. Jednak trwale opuściła to miejsce i skoncentrowała swoje interesy życiowe w innym miejscu, co spowodowało złożenie w lipcu 2018 r. wniosku o wymeldowanie jej z tego domu przez właściciela. Jednak faktycznie K. P. dom ten opuściła wcześniej, blisko rok przed datą jej formalnego wymeldowania, z początkiem 2018 r. Świadczy o tym data ostatniego szczepienia O. P. w dniu 11 stycznia 2018 r., oświadczenie rodziców K. P. i ustalenia poczynione w sprawie o wymeldowanie. Dopiero po przeprowadzeniu wielomiesięcznego postępowania administracyjnego, organ w dniu 6 grudnia 2018 r. wydał decyzję o wymeldowaniu K. P. z jej dotychczasowego miejsca zamieszkania. Decyzja ta jest prawomocna. Nie zostały poczynione żadne pewne ustalenia w zakresie miejsc przebywania K. P. i jej syna w okresie od początku 2018 r. do stycznia 2019 r. Z informacji, które napłynęły do PCPR w [...] wynika jedynie, że K. P. przebywała czasowo, tj. w sierpniu i wrześniu 2018 r. w Krakowie, gdzie wraz z konkubentem starała się o wyjazd do [...]. W styczniu 2019 r. wraz z konkubentem i dzieckiem mieszkała na terenie powiatu [...] w miejscowości [...], gdzie podjęła z konkubentem pracę w gospodarstwie rolnym. Fakt zamieszkiwania w [...] potwierdza również Uniwersytecki Szpital Kliniczny we [...] gdzie podczas pobytu w lutym 2019 r. K. P. podała, że mieszka wraz z dzieckiem i partnerem w miejscowości [...]. Małoletni O. P. został umieszczony w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 22 lutego 2019 r. Sąd ten ustalił więc, że przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej jego ostatnim miejscem zamieszkania był [...] w gminie [...], w powiecie [...]. Kierując się dyspozycją art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Sąd Rejonowy przesłał to postanowienie PCPR w [...] jako powiatowi ostatniego miejsca zamieszkania O. P., przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Sąd słusznie uznał, że powiat [...] będzie powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Wbrew ustaleniom dotyczącym ostatniego miejsca zamieszkania dziecka wnioskodawca usiłuje wskazać powiat [...] jako właściwy do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego w pieczy zastępczej. Aby uzasadnić swoje stanowisko wnioskodawca wybiórczo wskazuje szereg elementów niezwiązanych z miejscem zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy małoletniego w pieczy zastępczej, tj.; - fakt posiadania przez K. P. mieszkania w [...] (okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania, zgodnie z art. 26 kc), - fakt zameldowania K. P. i jej syna w szczególności fakt ich zameldowania do 6 grudnia 2018 r. w [...] na pobyt stały, co nie przesądza o miejscu zamieszkania. Zresztą zameldowanie ustało przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej i nie zmienia ustaleń w zakresie miejsca zamieszkania K. P. i jej syna, - fakt nieprzebywania K. P. i jej syna na terenie powiatu [...] w dacie umieszczenia O. P. w pieczy zastępczej. Przy czym wnioskodawca nie wskazał, by miejscem zamieszkania tych osób w tym czasie był teren innego powiatu, który zobowiązany byłby ponosić koszty pobytu i wychowania dziecka w pieczy zastępczej, a w szczególności by K. P. i O. P. ponownie zamieszkali na terenie powiatu [...]. Ponieważ przed umieszczeniem O. P. mieszkał on wraz z matką w powiecie o [...], powiat ten jest właściwy do ponoszenia kosztów pobytu i wychowania tego dziecka w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). W razie sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, spór taki rozstrzygany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny jest negatywny spór między Starostą [...] a Starostą [...] o właściwość miejscową w sprawie wskazania organu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego O. P. przebywającego w pieczy zastępczej na terenie powiatu [...]. Z odpisów dokumentów, przedłożonych przez oba organy wynika, że O. P. urodził się 9 lipca 2016 r. w [...] . Jego rodzice pozostawali w nieformalnym związku, z którego urodził się małoletni. Opiekę nad dzieckiem sprawowała matka K. P., która do początku 2018 r. przebywała wraz z dzieckiem u swoich rodziców w [...] przy ul [...]. Tam też była zameldowana na pobyt stały wraz z dzieckiem do 6 grudnia 2018 r. Wniosek o wymeldowanie został złożony w lipcu 2018 r. przez właściciela domu. Mieszkając z matką w [...] małoletni O. był objęty opieką lekarską (ostatnia wizyta u lekarza 11 stycznia 2018 r.), a jego mama pobierała świadczenie rodzinne oraz świadczenie wychowawcze na syna do października 2018 r. W sierpniu i wrześniu 2018 r. K. P. przebywała wraz z synem w [...], gdzie został on zgłoszony do [...] Oddziału NFZ. W dniu 5 września 2019 r. w Sądzie Rejonowym dla [...] została wszczęta z urzędu sprawa o ograniczenie władzy rodzicielskiej nad małoletnim O. P. , co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt III Nsm [...]. W styczniu 2019 r. K. P. wraz synem i konkubentem wprowadziła się do wynajętego mieszkania w miejscowości [...] w powiecie [...], gdzie wraz z konkubentem podjęła pracę w gospodarstwie rolnym. W dniu 5 lutego 2019 r. konkubent K. P. wyprowadził się z wynajmowanego mieszkania i K. P. nie miała możliwości ponownego zamieszkania w tym lokalu wraz z synem, co wynika z pisma Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej w [...] z dnia 2 października 2019 r. Podczas pobytu w [...] K. P. nie korzystała z pomocy opieki społecznej, jej syn nie korzystał z opieki zdrowotnej. W dniu 15 lutego 2019 r. do Sądu Rejonowego dla [...] wpłynęła informacja z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we [...] o konieczności interwencji sądu opiekuńczego w sprawie małoletniego O. P.. Podczas pobytu dziecka w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym we [...] K. P. podała, że wraz z dzieckiem mieszka w miejscowości [...] . Małoletni O. P. został umieszczony w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 22 lutego 2019 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że matka małoletniego nie miała stałego zamieszkania, gdzie mogłaby powrócić z dzieckiem po zakończonym leczeniu. Sąd uznał, że dobro dziecka było zagrożone dlatego umieścił małoletniego w pieczy zastępczej. Spór dotyczy tego, czy ostatnim miejscem zamieszkania małoletniego O. P. była miejscowość [...] w powiecie [...], czy też jak twierdzi wnioskodawca pobyt w tej miejscowości miał charakter przejściowy, a miejscem zamieszkania O. P. była [...] w powiecie [...]. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2). Ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 Kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 Kc). W rozpoznawanej sprawie dziecko stale przebywało z matką, zatem jego miejsce zamieszkania było u matki. O miejscu zamieszkania w świetle art. 25 Kc decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak i w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 63/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. jw.). Mając powyższe na uwadze trudno przyjąć, by miejscem zamieszkania małoletniego O. P. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość [...] w powiecie [...]. W miejscowości tej dziecko przebywało wraz z matką w zasadzie tylko w styczniu 2019 r., bo już 4 lutego 2019 r. było hospitalizowane i po zakończeniu leczenia nie miało możliwości powrotu do dotychczasowego miejsca pobytu. W miejscowości [...] rodzina nie korzystała z opieki medycznej ani z pomocy społecznej. Brak jest podstaw do uznania, że przebywanie matki małoletniego w tej miejscowości miało charakter przebywania z zamiarem stałego pobytu. Miejscowość ta nie może więc być uznana za miejsce zamieszkania dziecka w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy. Brak jest także podstaw do uznania, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość [...] w powiecie [...], ponieważ z miejscowości tej małoletni O. P. wyprowadził się wraz z matką w styczniu 2019 r. i do czasu umieszczenia go w pieczy zastępczej nie powrócił do tej miejscowości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. W tej sytuacji właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat ostatniego zameldowania O. P. na pobyt stały, zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o systemie pieczy zastępczej. Powiatem tym jest Powiat [...], na terenie którego małoletni był zameldowany na pobyt stały do dnia 6 grudnia 2018 r. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji postanowienia.