I OW 22/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Jolanta Górska, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowcy i Autostrad Oddział w [...] a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Z. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 1 lutego 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA"), wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 29 października 2018 r. A. sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") wystąpiła do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego z ul. Ś. w Z. dla obsługi działki ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. Ł. [...] w Z. Droga nr [...] w Z. (stanowiąca odcinek ul. Ł.) jest drogą krajową pod zarządem GDDKiA. Natomiast ul. Ś. w Z. jest drogą gminną pod zarządem Prezydenta Miasta Z. Drogi te tworzą skrzyżowanie. Okoliczności te są niesporne między stronami. Pismem z 4 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Z. – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – przekazał według kompetencji wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do GDDKiA. Zdaniem Prezydenta Miasta Z.organem właściwym do wydania decyzji o lokalizacji zjazdu publicznego z ul. Ś. (rejon oddziaływania skrzyżowania z drogą krajową nr [...] – ul. Ł. w Z.) dla obsługi działki nr ew. [...] jest zarządca drogi wyższej kategorii – GDDKiA zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 dalej: u.d.p.). Stosownie zaś do art. 29 u.d.p.: "1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.; 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." W ocenie GDDKiA, wniosek Spółki dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi gminnej ul. Ś., której zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., jest Prezydent Miasta Z. W tym kontekście powoływanie się przez Prezydenta Miasta Z. na art. 25 ust. 1 u.d.p. jest błędne. Przepis ten ma charakter kompetencyjny oraz określa organy właściwe do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań. Oznacza to, że do wymienionych w tym przepisie działań właściwy jest zarządca drogi wyższej kategorii. Wśród tych działań nie jest natomiast wymienione zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego. Stąd też z tego przepisu nie wynika, że kompetencje do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu publicznego przechodzą na zarządcę drogi wyższej kategorii. W art. 25 ust. 1 u.d.p. określono jedynie obowiązki zarządców dróg przy krzyżowaniu się dróg różnych kategorii, nie prowadząc przy tym do zmiany podmiotowości zarządców tych krzyżujących się dróg. Skoro zarządcą drogi ul. Ś. w Z. jest Prezydent Miasta Z., to GDDKiA nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Czym innym jest bowiem ochrona skrzyżowania przez niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.d.p., a czym innym wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Kompetencja do niedopuszczenia do pogorszenia warunków bezpieczeństwa realizowana jest przez opiniowanie lokalizacji zjazdu publicznego na wniosek właściwego zarządcy drogi, co zostało uczynione pismem z 30 listopada 2018 r., a nie przez przejęcie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Art. 25 u.d.p. reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza zaś o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2016 r., II OW 75/16). Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest bowiem tylko kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z: 15 marca 2015 r., II GW 1/1; 24 maja 2013, I OW 2/13). Na marginesie podniesiono, że karę za wybudowanie lub przebudowanie zjazdu bez zezwolenia nakłada zarządca drogi, w tym przypadku Prezydent Miasta Z., a nie zarządca drogi kategorii wyższej (art. 29a ust. 1 u.d.p.). Wobec tego przyjmując (hipotetycznie) stanowisko Prezydenta Miasta Z. za zasadne i na podstawie art. 25 ust. 1 u.d.p. uznając właściwość GDDKiA, powstaje wątpliwość, w oparciu o jaką podstawę prawną, GDDKiA miałby ustalić stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, której co bezsporne nie jest zarządcą. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Z. wniósł o jego oddalenie i wskazanie GDDKiA jako organu właściwego w sprawie. Podniósł, że wniosek o uzgodnienie lokalizacji zjazdu publicznego przy ul. Ś. dotyczy obsługi działki o numerze ewid. [...] – obręb [...] przy ul. Ł. [...]. Jak wskazał GDDKiA droga nr [...] w Z. (odcinek ul. Ł.) jest drogą krajową pod zarządem GDDKiA, a ul. Ś. pod zarządem Prezydenta Miasta Z. stanowi drogę gminną. Drogi te tworzą skrzyżowanie. Położenie zjazdu, o który wnioskuje Spółka jak wynika z załącznika graficznego znajduje się w obszarze skrzyżowania z ul. Ł. Utworzenie wnioskowanego zjazdu nie znajduje się w miejscu gdzie następuje zwyczajowy zjazd, ale wymaga przebudowy skrzyżowania. Dodatkowo w piśmie z 30 listopada 2018 r. GDDKiA sam uznał, że w przedmiotowej sprawie powinien wypowiedzieć się GDDKiA jako zarządca drogi wyższej kategorii, gdyż do zarządcy wyższej kategorii należy, m.in. "...ochrona skrzyżowania tych dróg poprzez niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, a więc również wypowiadanie się w kwestii możliwości lokalizacji zjazdów. Podstawę zaś stanowi art. 25 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnych kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii". Biorąc pod uwagę w/w stanowisko oraz fakt, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki nie mogła by się obyć bez przebudowy skrzyżowania zarządca ul. Ś. przekazał sprawę do zarządcy drogi krajowej. W przypadku konieczności przebudowy skrzyżowania warunki takiej realizacji określa zarządca drogi wyższej kategorii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do treści art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady – powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z 22 października 2010 r., II OW 35/10). Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przy czym należy zauważyć, że przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania. W niniejszej sprawie Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. Ś. w Z. dla obsługi działki o numerze ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. Ł. [...] w Z. Podkreślenia wymaga, że droga nr [...] w Z. (odcinek ul. Ł.) jest drogą krajową pod zarządem GDDKiA. Natomiast ul. Ś. w Z. jest drogą gminną pod zarządem Prezydenta Miasta Z. Drogi te tworzą skrzyżowanie. Do skrzyżowania z ul. Ł. stanowiącą odcinek drogi krajowej, ul. Ś. pozostaje drogą gminną. Mając na uwadze, że wnioskowany zjazd publiczny z ul. Ś. w Z. faktycznie znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...], na odcinku wlotu ul. Ś. na skrzyżowanie, należało wskazać Prezydenta Miasta Z. jako organ właściwy do rozpoznania złożonego w tym zakresie żądania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.