I OW 36/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Ostróda o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Ostróda a Burmistrzem Miasta Sulejówek w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.R. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Ostróda jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Dnia [...] lutego 2015 r. się do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Ostródy, o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Miasta Sulejówek, a Burmistrzem Miasta Ostródy w sprawie dotyczącej przyznania pomocy niefinansowej w formie skierowania do domu pomocy społecznej P. R., wszczętej na wniosek opiekuna A. Z.. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. dalej kpa), art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm., dalej ppsa) i Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta Ostródy z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie udzielenia upoważnienia Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie (dalej Dyrektor MOPS w Ostródzie) do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dnia [...] grudnia 2014 r. do MOPS w Sulejówku wpłynął wniosek A. Z., zam. w S. ul. Ś., będącego opiekunem prawnym P. R. (dalej podopieczny), osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, o umieszczenie w domu pomocy społecznej podopiecznego zam. w O. ul. P.. MOPS w Sulejówku, uznając się za niewłaściwy do prowadzenia sprawy, przekazał ww. wniosek wraz z dokumentacją do MOPS w Ostródzie, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością, powołując się na posiadanie przez A. Z. prawa współwłasności lokalu mieszkalnego położonego na terenie O., w którym zamieszkuje P. R. i znaczne zadłużenie miasta Sulejówek, powodujące konieczność wnikliwej analizy każdego wniosku o pomoc w formie świadczeń pomocy społecznej, jako okoliczności uzasadniających brak właściwości gminy miejskiej Sulejówek. A. Z. jest co prawda współwłaścicielem nieruchomości położonej na terenie miasta O., jak stwierdził MOPS w Sulejówku, okoliczność ta nie ma jednak wpływu, tym bardziej istotnego, na ustalanie miejsca zamieszkania tej osoby. A. Z. nie mieszka bowiem i nie przebywa na terenie miasta O., nie był i nie jest tu zameldowany, a krótkotrwałe i sporadyczne wizyty ograniczają się jedynie do odwiedzin podopiecznego. A. Z. od lat mieszka i przebywa na terenie S., tam prowadzi swoje sprawy życiowe i brak jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałyby przyjąć, że planuje w tej kwestii jakiekolwiek zmiany. Trudna sytuacja finansowa gminy miejskiej Sulejówek, zdaniem wnioskującego MOPS w Ostródzie, w żaden sposób nie ma powiązania z procedurą ustalania właściwości gminy w kontekście udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Nie przewidują tego ani zapisy ustawy o pomocy społecznej, ani też przepisy regulujące postępowanie cywilne. Sytuacja finansowa wielu gmin jest trudna, co jednak nie upoważnia ich do ekwilibrystycznej interpretacji obowiązujących przepisów. Z treści zawiadomienia o przekazaniu wniosku wynika, że MOPS w Sulejówku ma pełną świadomość istnienia licznego orzecznictwa odnoszącego się do stosowania art. 27 Kodeksu cywilny (Dz. U. "1964 nr 16 poz. 93" [winno być "2014, poz. 121 ze zm."], dalej kc) w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.163, dalej ups); znany jest także fakt, że praktyka gmin w tym zakresie ukształtowana została właśnie przez orzecznictwo, tj. gminy, na terenie których zamieszkują opiekunowie osób ubezwłasnowolnionych kierują do domów pomocy społecznej osoby pozostające pod ich opieką i pokrywają koszty pobytu niezależnie od tego, czy osoby ubezwłasnowolnione są mieszkańcami danej gminy czy też nie są. Gmina miejska Ostróda, znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, od niemalże ośmiu lat ponosi koszty pobytu w domu pomocy społecznej osoby, która nigdy nie była jej mieszkańcem, nie przebywała na jej terenie, mieszka tu jednak jej opiekun prawny, a więc nie ma podstaw, by gmina miejska Sulejówek traktowana była w sposób odmienny. Przy rozpatrywaniu poprzedniego wniosku A. Z. o umieszczenie będącego pod jego opieką podopiecznego w domu pomocy społecznej, Kierownik MOPS w Sulejówku, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Sulejówek, uznał się za właściwego do prowadzenia postępowania w tej sprawie, gromadził odpowiednią dokumentację i sprawę rozstrzygał (umorzenie postępowania z powodu niedołączenia przez opiekuna do wniosku zgody Sądu [opiekuńczego] na jego złożenie). Ze względu na powyższe wniesiono o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd powstałego sporu i wskazanie organu właściwego. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Sulejówek poinformował, że w pełni podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z [...] stycznia 2015 r. nr [...], o przekazaniu wniosku A. Z., zameldowanego: [...] S., ul. Ś. w sprawie umieszczenia pozostającego pod jego opieką całkowicie ubezwłasnowolnionego P.R., zamieszkałego w O., przy ul. P., do rozpatrzenia MOPS w Ostródzie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups o właściwości miejscowej gminy decyduje miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stwierdził przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w postępowaniu administracyjnym do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego w zakresie od art. 25 do art. 28. Zgodnie z art. 27 kc, gminą właściwą do skierowania do domu pomocy społecznej osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej winna być gmina, na terenie, której mieszka opiekun takiej osoby. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie NSA, jednak zasługuje na rozważenie i weryfikację biorąc pod uwagę ideę pomocy społecznej jak i wypowiedzi osób specjalizujących się w prawie administracyjnym, socjalnym (np. stanowisko Iwony Sierpowskiej w publikacji "Pomoc Społeczna w pytaniach i odpowiedziach" s. 219 i 289, wyd. ABC Wolters Kluwer business). Gmina jako najmniejsza wspólnota zgodnie z zasadą pomocniczości jest obowiązana do udzielania pomocy i zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych swych mieszkańców. Przeniesienie tych obowiązków na "obcą" gminę, w której mieszka opiekun prawny jednocześnie zwalnia z tego obowiązku wspólnotę, której członkiem jest osoba potrzebująca wsparcia, co oznacza, że art. 27 kc nie powinien mieć zastosowania. Przytoczono w uzasadnieniu tezę wyroku WSA w Gliwicach z 15.2.2008 r. IV SA/Gl 800/07, zgodnie z którą art. 101 ust. 1 ups (..) zawiera unormowanie, które posiada pewne odstępstwa od ogólnych reguł ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Odstępstwa te sprowadzają się do uwzględnienia miejsca zamieszkania osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej, co powoduje, że należy je stosować, a nie reguły wynikające wprost z unormowań zamieszczonych w art. 25 - 28 kc . MOPS w Sulejówku podkreślił, że istotnym w tym wypadku jest fakt, że A. Z. zgodnie z zapisem księgi wieczystej [...] jest współwłaścicielem dwupokojowego mieszkania z kuchnią i łazienką z wc o pow. 36,1 m kw. w O., przy ul. P., w którym zamieszkuje P. R.. Drugi właściciel M. R. (matka P. R.), jest już mieszkanką domu pomocy społecznej. Umieszczenie P. R. w Domu Pomocy Społecznej prawdopodobnie przysporzy wymierne korzyści opiekunowi prawnemu z tytułu dysponowania niezamieszkałym lokalem. Podkreślając obowiązki Gminy Ostróda jako wspólnoty samorządowej wobec całkowicie ubezwłasnowolnionego członka tej wspólnoty – P. R. wniesiono o ustalenie, że właściwym do rozpoznania wniosku A. Z. jest Burmistrz Miasta Ostródy. Poinformowano, że akta sprawy są w posiadaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przedmiotowy negatywny spór o właściwość między Burmistrzem Miasta Ostróda a Burmistrzem Miasta Sulejówek powstał w sprawie administracyjnej dotyczącej rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej P. R.. Stosownie do art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie miała zatem treść art. 101 ust. 1 ups. Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że całkowicie ubezwłasnowolniony P. R. zamieszkuje w O. A. Z. postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r. III RNs 271/14 Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim został zwolniony z funkcji opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego P. R., o czym Sąd Rejonowy poinformował MOPS w Ostródzie pismem z 10 marca 2015 r. (data wpływu 16 marca 2015 r.). Prawomocnym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2015 r. III RNs 46/15 Sąd Rejonowy w Ostródzie funkcję opiekuna całkowicie ubezwłasnowolnionego P. R., powierzył B. S., zamieszkałej w O. przy ul. J. (k. 18, 41, 45-47 akt sądowych). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych kc. Miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 kc). Jeżeli opiekę sprawuje osoba fizyczna (art. 146 kro), jej zamieszkanie jest prawnym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką (E. Michniewicz-Broda w: P. Książek, M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, LEX 2014, uw. 2 do art. 27). Aktualny opiekun podopiecznego zamieszkuje w O.. W stosunku do osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej rozpatruje organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania jej opiekuna (postanowienie NSA z: 24.10.2013 r. I OW 155/13, Lex 1398911; 3.12.2010 r. I OW 146/10, Lex 741742; 30.10.2007 r. I OW 75/07, Lex 399071, przywołane przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX 2014 – komentarz do art. 59 i art. 101 ups). P. R. jest zameldowany w O. i tam faktycznie zamieszkuje. Wszystkie istotne sprawy życiowe P. R. ześrodkowane są w O.. Także zatem i podnoszony przez I. Sierpowską argument, że zgodnie z zasadą pomocniczości wsparcia osobie potrzebującej powinny udzielać ta wspólnota lokalna i ta społeczność, do których dana osoba przynależy, a więc gmina, na której terenie faktycznie i stale osoba przebywa, i gdzie znajduje się centrum jej spraw życiowych, prowadzi w rozpoznawanej sprawie do tego samego rezultatu. Organem właściwym do rozpatrzenia sprawy o skierowanie zainteresowanego do domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ups, jest Burmistrz Miasta Ostróda. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i art. 4 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.