I OW 48/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.O. z dnia 24 listopada 2017 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy B. jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.O. z dnia 24 listopada 2017 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wyznaczenie gminy właściwej następuje przy zastosowaniu reguł określonych w art. 101 u.p.s. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, zaś zgodnie z treścią ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W ocenie Prezydenta Miasta R., A.O. w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. posiada status osoby bezdomnej. Przebywa w Domu Wczasowo-Rehabilitacyjnym [...]. Nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Ponadto nie jest on nigdzie zameldowany. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku A.O. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest gmina, w której ostatni raz był on zameldowany na pobyt stały, a więc Miasto R. Zdaniem Prezydenta R., prawidłowe zastosowanie w/w przepisów wymaga dokonania wykładni systemowej, uwzględniającej przepisy art. 16 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g."). Z powołanych przepisów wynika, iż wszystkie osoby fizyczne, które zamieszkują dane terytorium, z mocy prawa stanowią wspólnotę samorządową, a potrzeby tej wspólnoty winny być zaspokajane przez jednostki samorządu terytorialnego. Status członka wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 1 ust. 1 u.s.g., przysługuje mieszkańcowi gminy. Ustawodawca nie uzależnia członkostwa we wspólnocie samorządowej od spełnienia jakichś dodatkowych warunków – tak o charakterze obiektywnym, jak i subiektywnym – takich, jak np. posiadanie obywatelstwa polskiego, posiadanie pełni praw publicznych, przyczynianie się do utrzymania gminnych obiektów użyteczności publicznej, posiadanie na terenie gminy majątku nieruchomego, czy istnienie poczucia więzi z innymi mieszkańcami. Członkostwo w tej wspólnocie powstaje oraz istnieje z mocy prawa i w tym sensie jest niezależne od woli danej osoby, od jej stosunku do zamieszkiwanego terytorium i innych mieszkańców, od jej postawy, zaangażowania bądź bierności, jeśli chodzi o zainteresowanie sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym. Jest niezależne od woli innych członków wspólnoty oraz od woli organów gminy, które nie mogą podjąć decyzji o pozbawieniu danej osoby statusu członka wspólnoty. Ustanowiona prawem wspólnota samorządowa istnieje tak długo, jak długo istnieje wyodrębniony terytorialnie obszar wraz z zamieszkującymi go ludźmi (por. Anna Feja-Paszkiewicz, Zmiany w postrzeganiu statusu członka wspólnoty samorządowej – kilka uwag, Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki, Wrocław 2014). Przyjmuje się, iż to nie zameldowanie, a miejsce zamieszkania danej osoby decyduje o jej przynależności do wspólnoty samorządowej. Przy czym o tym, kto jest mieszkańcem gminy, rozstrzyga art. 25 Kodeksu cywilnego. Jest to osoba fizyczna przebywająca na terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu. Stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości. Prezydent Miasta R., uwzględniając powyższe rozważania, postawił tezę, że przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. pozostaje sprzeczny z powołanymi normami konstytucyjnymi oraz przepisami ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w którym obciąża gminę obowiązkiem wykonywania zadań, w tym ponoszenia ekonomicznego ciężaru udzielania świadczeń z pomocy społecznej wobec osób, które nie są członkami wspólnoty samorządowej tej gminy. Przepis ten de facto prowadzi do wyłączenia osoby, która nie ma możliwości zamieszkania w lokalu mieszkalnym, z grona osób zaliczanych do wspólnoty samorządowej, a przypisania jej do wspólnoty, z którą niejednokrotnie nie ma żadnego związku poza historią meldunkową, co skutkuje tym, iż gmina, ponosząc ciężar udzielania świadczeń wobec innych osób, niż należące do wspólnoty lokalnej, wykracza poza określony konstytucyjnie zakres działania i prawnego obowiązku. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podał, że A.O. z R. wymeldował się w dniu 26 lutego 2003 r., zaś faktycznie już od stycznia 2002 r. mieszkał na terenie gminy B. Przez okres 16 lat nie miał jakiegokolwiek związku z Miastem R. i przez ten okres faktycznie przebywał na terenie gminy B. będąc jej mieszkańcem, zobowiązanym do wykonania obowiązku meldunkowego. Ponadto wnioskodawca zauważył, iż problem braku więzi pomiędzy gminą właściwą na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. a osobą bezdomną został dostrzeżony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt I OW 77/17 oraz l OW 19/14, w których Sąd ten uznawał, że w sytuacji, gdy osoba bezdomna utraciła więź z gminą, w której po raz ostatni była zameldowana (np. wskutek upływu czasu), należy przyjąć, iż na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. właściwą jest gmina miejsca pobytu. Przyjęcie powyższego poglądu nie uwalnia jednak tej gminy od ekonomicznego ciężaru udzielania świadczeń. Z art. 101 ust. 7 u.p.s. wynika bowiem obowiązek zwrotu wydatków przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zameldowania, gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. W związku z powyższym, Prezydent Miasta R. stwierdził, iż uważa, że art. 101 ust. 2 u.p.s. stosowany w związku z art. 6 pkt 8 u.p.s. pozostaje sprzeczny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nakłada na organ obowiązek wydawania decyzji oraz na gminę ponoszenia kosztów związanych z przyznaniem świadczeń osobie, której więź z tą gminą (wspólnotą samorządową) w sposób jednoznaczny wygasła. W konsekwencji Prezydent Miasta R. uznał, że skoro A.O. po raz pierwszy korzystał ze świadczeń pomocy społecznej przyznawanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. w styczniu 2002 r., to przyjąć należy, iż w tej miejscowości koncentrowała się jego aktywność życiowa w ciągu ostatnich 16 lat. Pozostaje członkiem wspólnoty samorządowej funkcjonującej na terenie Gminy B. i to organy tej Gminy, na zasadach ogólnych, są zobowiązane do zaspokojenia jego potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Wójt Gminy B. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.O. z dnia 24 listopada 2017 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że z art. 101 ust. 2 u.p.s. wynika, że we wszystkich sprawach wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do osób bezdomnych, organem właściwym jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.O. z dnia 24 listopada 2017 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że A.O. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. i stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s. gminą właściwą miejscowo do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej byłaby gmina jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a więc Miasto R.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, z uwagi na ustalone okoliczności należało jednak rozważyć możliwość zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Z akt sprawy wynika, iż doszło do trwałej utraty więzi między A.O. – osobą bezdomną a gminą jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały – Miastem R. oraz że od stycznia 2002 r. jego życie koncentruje się na terenie gminy B., tam znajduje się jego centrum życiowe i z tym miejscem jest związany emocjonalnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6 u.s.g. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s. stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne stało się zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Jest to przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą A.O. ubiegającego się o skierowanie do domu pomocy społecznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OW 346/17, 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., sygn. akt I OW 19/14). Ubocznie zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, przyznał A.O. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie bezterminowo od dnia 1 października 2017 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A.O. jest Wójt Gminy B. i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.