I OW 68/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Śląskim a Prezydentem Miasta Katowice wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. J. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości postanawia: wskazać Wojewodę Śląskiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 26 maja 2022 r. Wojewoda Śląski (dalej: wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Katowice wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. J. (dalej: strona) z 13 kwietnia 2022 r., skierowanego do Urzędu Miasta K., w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] ([...]), która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.; dalej: ustawa z 25 lutego 1958 r.). W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta Katowice pismem z 17 maja 2022 r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał przedmiotowy wniosek do rozpoznania Wojewodzie. W opinii Wojewody organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta Katowice wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 19 ustawy z 25 lutego 1958 r. w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie tej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie to ustala się z kolei przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 2 zd. 1), a więc w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899; dalej: u.g.n,), tj. art. 128 i następne u.g.n. Podstawę normatywną będzie stanowił więc art. 129 ust. 1 u.g.n., w myśl którego odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu). Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Wojewoda wskazał, że znana jest mu treść postanowienia NSA z 30 marca 2012 r., I OW 1/12, jednakże sądy administracyjne orzekały też merytorycznie w sprawach skarg na decyzje wydawane przez wojewodów na podstawie przepisów ustawy z 25 lutego 1958 r. w II instancji (np. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., I OSK 1639/10). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Katowice wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł o wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu podniesiono, że nie sposób zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Wojewodę jakoby kompetencja Prezydenta Miasta Katowice wynikała z art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy z 25 lutego 1958 r. oraz z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponieważ w zawartym w art. 19 ust. 2 zd. 1 w/w ustawy odesłaniu do odpowiedniego stosowania zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, nie mieści się ustalanie organu właściwego w sprawie odszkodowania, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu. Organ właściwy został wskazany w art. 19 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. i brak jest odesłania w tym zakresie do innych aktów prawnych. W szeregu postanowień, rozstrzygających spory kompetencyjne pomiędzy prezydentami miast wykonującymi zadania z zakresu administracji rządowej a wojewodami, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje wojewodę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r. (por. postanowienia NSA: z 19 grudnia 2014 r., I OW 183/14; z 23 maja 2017 r., I OW 12/17; z 12 grudnia 2019 r., I OW 192/19). Przy rozstrzyganiu powyższych sporów kompetencyjnych składy orzekające podzielają stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 30 marca 2012 r., I OW 1/12. W świetle powyższego, wobec faktu obowiązywania ustawy przyznającej w art. 19 ust. 2 kompetencje do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nie przeniesienia kompetencji na żaden inny organ, zdaniem strony przeciwnej, właściwym organem do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest Wojewoda, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wojewodą Śląskim a Prezydentem Miasta Katowice wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 25 lutego 1958 r. Przedmiotem sporu jest to, który z organów jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1958 r. Zgodnie z tym przepisem "w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania". W myśl zaś zd. pierwszego ust. 2 art. 19 "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomość ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie zaś za ruchomość ustala minister według cen rynkowych". Przepis art. 19 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. określa organ właściwy do ustalenia odszkodowania oraz tryb i zasady postępowania w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniach NSA: z 23 maja 2017 r., I OW 12/17 oraz z 12 grudnia 2019 r., I OW 192/19, że w odesłaniu, zawartym w art. 19 ust. 2 zd. pierwsze ustawy z 25 lutego 1958 r., do odpowiedniego stosowania zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, nie mieści się ustalanie organu właściwego w sprawie odszkodowania, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu. Ust. 2 tego przepisu wskazuje bowiem organ właściwy w sposób bezpośredni. Ustawa z 25 lutego 1958 r. nie została dotychczas uchylona. Jest aktem nadal obowiązującym, a jedynie wskazane w powołanym przepisie prezydium wojewódzkiej rady narodowej nie istnieje w strukturze organów administracji publicznej. Należy więc ustalić, kto przejął jego kompetencje. W tym celu nie jest jednak uzasadnione sięganie do rozwiązań zawartych w u.g.n., jako że art. 19 ust. 2 w kwestii organu właściwego nie odsyła do innych ustaw. Podzielić należy stanowisko zajęte w postanowieniu NSA z 30 marca 2012 r., I OW 1/12, zgodnie z którym z art. 53 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) wynika, że do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, których dotyczy niniejsze postępowanie nie doszło (zob. tzw. ustawę "kompetencyjną" z 17 maja 1990 r. – Dz. U. Nr 34, poz. 198). Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), której art. 6 stanowił, że "indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa". Przepis ten z pewnością nie określa szczegółowych kompetencji organów administracji rządowej. Z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (art. 9 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie – Dz. U. Nr 99, poz. 631). Z kolei ustawa z 5 czerwca 1998 r. utraciła moc z datą wejścia w życie (1 kwietnia 2009 r.) ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135 i 655). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy "Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji". Należało zatem przyjąć, że skoro obowiązująca nadal ustawa z 25 lutego 1958 r. przyznaje w art. 19 ust. 2 kompetencje do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości prezydium wojewódzkiej rady narodowej i kompetencje te nie zostały przeniesione na żaden inny organ, to należy przyjąć, że obecnie właściwym organem do ustalenia odszkodowania jest Wojewoda. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.